内部控制基础性评价在行政事业单位内部控制制度改革中的重要作用

高畅

摘 要：目前，行政事业单位内部控制制度不健全，财务违规违纪增多，导致国有资产流失等严重的后果。如何建立一整套有效的内部控制制度，防范措施和方法越来越受到重视。本文从行政事业单位内部控制的角度分析，通过内部控制存在的问题、内部控制基础性评价的作用、存在的不足及建议等方面阐述内部控制基础性评价的重要作用。内部控制基础性评价应当贯穿于单位的各个层级，确保对单位各类经济业务活动的全面覆盖，综合反映单位的内部控制基础水平。内部控制基础性评价使行政事业单位内部控制可以量化，以进行科学的分析，为进一步完善行政事业单位内部控制提供了科学的依据。

关键词：行政事业单位；内部控制；内部控制基础性评价

1 内部控制基础性评价概述

《财政部关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》要求，行政事业单位应于2016年底前完成内部控制的建立与实施工作。在行政事业单位范围内全面开展内部控制建设工作，是贯彻落实党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的一项重要改革举措。

内部控制基础性评价，是指单位在开展内部控制建设之前，或在内部控制建设的初期阶段，对单位内部控制基础情况进行的“摸底”评价。通过开展内部控制基础性评价工作，一方面，明确单位内部控制的基本要求和重点内容，使各单位在内部控制建设过程中能够做到有的放矢、心中有数，围绕重点工作开展内部控制体系建设；另一方面，旨在发现单位现有内部控制基础的不足之处和薄弱环节，有针对性地建立健全内部控制体系，通过“以评促建”的方式，推动各单位于2016年底前如期完成内部控制建立与实施工作。内部控制基础性评价坚持的四个基本原则是：坚持全面性原则、坚持重要性原则、坚持问题导向原则、坚持适应性原则。

2 当前我国行政事业单位内部控制建设存在的问题

1.领导层内部控制建设意识淡薄

良好的内控意识是建立健全内控制度的有力保障。当前，很多行政事业单位领导对内部控制的认识比较肤浅，没有意识到内控制度的重要性，片面的把预算控制当成单位的内部控制，或者有的单位有内部控制制度，但是流于形式，没有牵头部门，也没有实际的内部监督制约机制。

2.内部控制制度缺乏科学性、系统性

在《财政部关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》出台之前，行政事业单位没有统一的基础性评价指标，单位之间难以进行横向比较，没有一个科学有效的方法对单位的内部控制进行量化。行政事业单位只有片面的管理制度，是針对不同部门设置的，主要用于部门内部的自我管理，未形成一整套贯穿于各部门的科学完整的内部控制体系。有很多制度都是需要各个部门配合的，比如说，预算管理制度、资产管理制度等。

3.不相容岗位与职责未分离

由于存在编制、岗位等因素的影响，行政事业单位普遍存在一人多岗、不相容岗位与职责未分离控制。应将申请与审核审批、审核审批与执行、执行与信息记录、审核审批与监督、执行与监督等岗位与职责分离控制。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权利集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗、强化内部流程控制，防止权利滥用。

4.内部控制制度脱离实际情况

有些行政事业单位内部控制制度已经建立，但是固守陈规，并未随着外部经济环境的变化而变化。行政事业单位内部控制制度应根据单位内部组织架构、外部经济环境的变化而不断发展变化，因为倘若行政事业内部控制制度一成不变，脱离实际，就不能发挥其应有的作用。

3 内部控制基础性评价在行政事业单位中的作用

1.内部控制基础性评价有助于行政事业单位领导层发现并纠正内部控制制度缺陷，完善行政事业单位内部控制体系

内部控制基础性评价是内部控制的一个自我评价工作，目的是揭露问题所在。行政事业单位通过量化打分的方式，找出内部控制制度缺陷，明确建设的重点和关键环节，做到心中有数，以此来进一步推进行政事业单位内部控制建设工作。

2.内部控制基础性评价有助于寻找并改善行政事业单位内部控制的风险隐患，逐渐加强和完善行政事业单位内部控制制度建设。

行政事业单位应根据内部控制基础性评价找出单位内部管理风险隐患，特别是已经发生的风险事件及其整改情况，明确行政事业单位内部控制建立与实施工作的方向和重点。

3.内部控制基础性评价有助于引起领导层对内部控制的重视

内部控制基础性评价分为单位层面和业务层面，单位层面评价指标的分值占到了60%，这是与我国目前行政事业单位领导层重视程度不够直接相关的。单位层面内部控制直接决定了单位内部控制的整体有效的运行，对单位的内部控制建设、内部控制风险评估等具有重大的影响，因此，单位领导层尤其是一把手要参与到内部控制建设中来。

4.内部控制基础性评价有助于加快行政事业单位内部控制执行进度。

从目前各行政事业单位实际执行情况来看，各单位存在敷衍了事，执行情况不容乐观，更不要提在年底全部建设完成。此“通知”的发布，应该对各个行政事业单位年底建设完成内部控制起到了积极的推动作用。

5.行政事业单位建立规范统一的内部控制评价体系有助于单位之间进行横向比较，进行经验交流，找出自身差距。

行政事业单位有统一的评价得分、扣分情况、特别说明项及下一步工作安排等内容。各行政事业单位单位可以将本单位内部控制基础性评价得分与同类型其他单位进行横向对比，通过对比发现本单位内部控制建设的不足和差距，并有针对性地加以改进，进一步提高内部控制水平和效果。各地区行政事业单位可以开展单位内部控制基础性评价工作的经验做法、取得的成效、存在的问题、工作建议及可复制、可推广的典型案例进行交流。

4 我国行政事业单位内部控制基础性评价中存在的不足

2016年6月24日，财政部印发了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会〔2016〕11号），决定于2016年下半年开展行政事业单位内部控制基础性评价工作。该通知是继2012年《行政事业单位内部控制基本规范》、2015年《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》之后的第三个关于行政事业单位内部控制建设的重要文件，要求各行政事业单位在2016年底完成内部控制建立与实施工作。时间紧、任务重，在短期内能否完成以及完成到什么程度，这对行政事业单位单位开说是一个很大的挑战。行政事业单位员工素质参差不齐，对执行内部控制基础性评价认识尚未到位。

行政事业单位内部控制基础性评价采用量化评价的方式，分别设置了单位层面评价指标和业务层面评价指标，分别为60分和40分，合计100分。单位层面评价指标分为6类21项指标，业务层面评价指标分为6类15项指标。这36项指标设置以及指标分数的设置是否合理，在执行的过程中是否会有其他的指标出现，这些指标对不同性质的事业单位是否具有普遍适用性，这都是我们今后需要考虑的问题。

5 行政事业单位建立内部控制制度的几点建议

1.积极加强宣传培训，树立正确的内控建设意识

行政事业单位应当积极采取措施，将内部控制基础性评价真正融入到单位内部控制改革之中。因此，必须加强宣传力度，深刻领会文件精神。在此基础上，结合各单位的实际情况，具体问题具体分析，逐步制定出完善的单位内部控制建设方案，培养良好的内控意识和内控环境，为构建全方位的内控监督体系奠定坚实的思想基础。

2.建立健全行政事业单位的内部控制制度，加强风险评估和控制

行政事业单位应当按照内部控制基础性评价要求，充分把握机遇，实行内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度具有关键作用和积极的推动意义。因此，成立内部控制领导小组，制定、启动相关的工作机制，由单位主要负责人担任组长，建立内部控制联席工作机制并开展工作，明确内部控制牵头部门。由牵头部门发起，制定适合本单位实际情况的内部控制制度。

3.健全和规范单位业务流程，建立健全相关的管理制度

行政事业单位对权力运行机制要进行制约，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。内部控制基础性评价中内部控制制度完备指标有：建立预算管理制度、建立收入管理制度、建立支出管理制度、建立政府采购管理制度、建立资产管理制度、建立建设项目管理制度、建立合同管理制度、建立决策机制制度共8项指标。行政事业单位结合本单位实际情况，建立一套完整的内部控制流程及管理监督体系。

4. 大力加强和改进职能部门建设，提高从业人员胜任能力

行政事业单位应针对国家相关政策，单位内部控制制度，以及本单位内部控制拟实现的目标和采取的措施、各部门及其人员在内部控制实施过程中的责任等内容进行专题培训，不断提高他们在内部控制及评价方面的相关专业技能，以改进内部控制系统，提高行政事业单位内部控制评价能力。

6 结论

内部控制基础性评价是对行政事业单位内部控制制度的进一步完善。内部控制基础性评价按统一的标准打分，为如何提高内部控制提供了科學依据。行政事业单位应客观、实事求是地组织进行评价，并以此为基础，有针对性的建立健全本单位的内部控制体系。内部控制基础性评价是一项系统工程，行政事业单位要强化内控意识，保持清醒的认识，从人才培养、内外部监管等方面来不断的完善单位的内部控制制度，不断推进单位内部控制工作的科学化和量化，全面提升内部控制工作的管理水平。

参考文献

[1]关于转发《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知.中华人民共和国财政部网，2Ol2.12.18.

[2]行政事业单位内部控制规范（试行） 实施细则 .中华人民共和国财政部网，2012.12.18

[3]财政部关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》.中华人民共和国财政部网，2016.7.1