境外旅客购物离境退税政策比较研究及我国的借鉴

赵书博　教授

(作者单位：首都经济贸易大学财税学院;责任编辑：刘建昌)



境外旅客购物离境退税政策比较研究及我国的借鉴

赵书博教授

境 外旅客购物离境退税(以下简称离境退税)是指对境外旅客在退税定点商店购买的、随身携带和托运出境的退税物品按规定退还增值税的政策。旅客购买货物后离境，将所购货物带回本国消费，其实质相当于出口，对其给予退税的理论依据与一国对本国出口货物给予退税的理论依据相同。为了促进旅游业的发展,刺激境外旅客在本国境内购物，很多国家推出离境退税政策，我国也不例外。

一、我国离境退税制度的作用与存在的问题

(一)我国离境退税的发展

2011年1月1日，我国在海南进行离境退税政策试点。在积累了一定经验后，2014年8月9日国务院出台《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发[2014]31号,以下简称《公告》)，提出“研究完善境外旅客购物离境退税政策，将实施范围扩大至全国符合条件的地区”。

为落实该项精神，经商海关总署和国家税务总局，财政部于2015年1月6日发布《关于实施境外旅客购物离境退税政策的公告》(中华人民共和国财政部公告2015年第3号,以下简称《公告》)。与海南试点政策相比，有三个方面的调整：一是扩大了离境口岸的范围，由原来的航空口岸新增了水运口岸和陆地口岸；二是改变了离境退税物品的表述方式，由海南试点时的正列举方式改为反列举；三是将起退点由800元下调至500元。《公告》的印发，标志着我国离境退税政策在全国范围内的正式启动。

配合《公告》的发布，2015年6月2日国家税务总局发布《境外旅客购物离境退税管理办法(试行)》(国家税务总局公告2015年第41号)，指出自财政部公告公布之日起，财政部、海关总署和国家税务总局开始受理符合条件地区的备案，并及时发布纳入离境退税政策范围的地区名单和实施时间。目前已经有多个城市的离境退税方案被予以备案(见表1)。

1.离境退税一般规定

(1)可退税的“境外旅客”，是指在我国境内连续居住不超过183天的外国人和港澳台同胞。

(2)可退税的“物品”。海南采用正列举的方式，列举的是可以退税的物品，没有列举的不予退税。其他省份采用反列举的方式，除被列举物品外，均可退税。

(3)享受离境退税的条件：同一境外旅客同一日在同一退税商店购买的退税物品金额达到500元人民币；退税物品尚未启用或消费；离境日距退税物品购买日不超过90天；所购退税物品由境外旅客本人随身携带或随行托运出境。

2.各地离境退税政策的差异

(1)离境退税比例不同。在已经实行离境退税的省份中，大多数省份退税手续费为2%，有两个省有例外：陕西省，1%，退税手续费最低；云南省，3%，退税手续费最高。

(2)高科技手段运用程度不同。有的省份将高科技手段运用到了离境退税，从而使退税更加便捷、环保。以北京为例，其已经将电子发票运用在离境退税领域。2016年5月20日，华联新光百货(北京)有限公司为一名法国游客开具了国内首张离境退税电子发票，凭此即可办理退税，无需再提供纸质发票。

(3)离境退税零售商数量不同。 从表1得知，中国全国离境退税零售店一千家左右。地区间离境退税商店数量差异较大，北京、上海等地的数量明显高于其他地区，这也与各地入境旅客数量、符合条件的零售商店的多少有关。

(二)我国离境退税政策的作用

离境退税运行以来，我国各地已经办理多笔退税。以北京为例，截至2016年6月15日，北京办理的离境退税商品销售额达7680万元。截至2016年7月1日，上海实施境外旅客购物离境退税政策一周年，上海税务部门成功为6923名境外旅客开具9385张申请单，退税物品销售额逾亿元，有4071名旅客从上海离境并办理退税1006.5万元，业务量位列全国首位。总的来看，离境退税可给我国带来如下好处：

1.增加需求，繁荣国内消费品市场

对外国旅客实施离境退税，相当于降低商品零售价格，可激发其购物消费欲望。同时，因享受退税政策需达到一定的最低购物限额，这更可以刺激旅游者增加在我国的购物消费额，无疑会对国内消费品市场产生巨大的拉动作用。

2.扩大出口，却不会引发贸易摩擦

境外旅客在我国购物，相当于零售性质的外贸出口，减少了许多中间环节，同时也可避开各种贸易摩擦。由于购物是按市场零售价格进行，比同类商品出口到国外价格要高许多，效益更高。这不仅可以扩大我国产品在国际市场上的知名度，还可以促进和扩大国产品的外贸出口。

3.吸引游客，促进我国旅游业的快速发展

近年来，我国旅游业的发展为我国国民经济做出了很大贡献。实施境外旅客离境退税政策，极大地鼓励了境外旅客在国内旅游消费，缩小了中国旅游购物消费水平与旅游发达国家的差距，有利于我国迈向旅游强国。

表1　我国实行离境退税的省市、实行时间及离境退税商店数量

资料来源：作者根据各地税务机关发布的相关信息整理。

由于我国实行该项政策的时间还不长，经验还不足，该项政策的效果并没有得到充分发挥。以试点海南为例，自2011年1月1日试点开始至2016年6月底的五年半时间内，海南仅有5家离境退税店，累计实际办理离境退税1490笔，退税额603700.71元。造成这种情况，原因是多方面的，包括离境退税政策不完全适合入境旅客情况等原因，因此需要深入分析我国离境退税存在的问题。

(三)我国离境退税政策存在的问题

1.享受离境退税的物品的范围较窄

(1)货物的范围全国规定不统一。海南采用正列举的方式规定可以退税的物品，主要包括：服装、鞋帽、化妆品、首饰、电器、文具等共21大类324种。而我国其他省份采用的是反列举的方式，规定下列物品不予退税：《中华人民共和国禁止、限制进出境物品表》所列的禁止、限制出境的物品；退税商店销售的适用增值税免税政策的物品；财政部、海关总署、国家税务总局规定的其他物品。境外旅客购买未被列举的货物均可享受离境退税。海南离境退税效果不理想，能够享受离境退税的物品的范围狭窄是原因之一。

(2)被消费掉的货物不予退税。我国规定，境外旅客在指定商店购买了退税物品，在离境机场口岸办理离境手续时，该项物品必须是尚未启用或消费。假如一名境外旅客来我国准予离境退税的省份旅游，因为当时温度较高或较低，在当地买了一些衣服并穿在身上，根据现行规定，由于服装已经被打开并使用，旅客离境不能退税。

2.享受离境退税的境外旅客的范围比较窄

我国可退税的“境外旅客”，是指在我国境内连续居住不超过183天的外国人和港澳台同胞，没有考虑留学生等特殊群体，范围较窄。

3.离境退税的商店数量偏少

离境退税政策在全国实施以来，我国具有离境退税资格的商店的数量不断增加，但目前仅仅为一千家左右，与我国的入境旅游市场规模相比，显得比较少。

4.离境退税便利化程度较低

(1)尚未实现全国联网。国家税务总局的公告规定：“在国家税务总局商海关总署确定的跨部门、跨地区的互连互通的离境退税信息管理系统发布之前，各省级人民政府如果自行组织力量开发软件或利用其他省开发的软件，能满足离境退税管理需要的，可先行试点使用，待离境退税信息管理系统发布后，再进行切换。”目前我国是各省份自行开发软件，只在个别省份之间(京川、京津)实现了自行联网。

(2)尚未实行自助办理离境退税。我国规定，无论是本地购物、本地离境还是本地购物、异地离境，离境退税均由设在办理境外旅客离境手续的离境口岸隔离区内的退税代理机构统一办理。退税代理机构对相关信息审核无误后，为境外旅客办理增值税退税。目前，我国尚未实现旅客运用电子设备自助办理离境退税。

二、离境退税的国际比较及经验借鉴

(一)享受离境退税的货物的范围

1.绝大多数国家只对旅客所购货物给予退税

绝大多数国家对境外游客所购买的货物退税，对其购买的服务不予退税。原因是，退税根据的是消费地或目的地原则，境外旅客购买货物是带回国消费，根据消费地原则予以退税。而购买服务之后(比如住宾馆或吃饭，购买的是住宿劳务与餐饮服务)直接消费，消费地在国外，不符合退税的条件。

2.绝大多数国家采取反列举的方式确定退税货物的范围

反列举方式下，未被列举的货物即可退税。澳大利亚、新加坡、德国、马来西亚、中国台湾等均采用反列举方式。

3.所购买的商品在境内消费之后，个别国家仍然予以退税

大部分国家明确规定，境外旅客在本国购买并在境内部分或全部消费的物品不予退税，如新加坡、日本、欧盟成员国等。但澳大利亚比较特殊，该国允许境外游客购买的物品在境内被消费，但酒、巧克力、香水等除外。马来西亚规定，购买服装等货物后在马来境内消费，如果完整保留发票，可以给予退税。

(二)享受离境退税的境外旅客的范围

1.绝大多数国家对非本国居民或公民予以退税

(1)大多数国家根据入境旅客身份确定不同的退税条件。有很多国家考虑了非本国居民或公民的具体身份，比如是否是外籍工人、是否是留学生等，对其规定了不同的给予退税的条件。比如新加坡规定，如果一个人持有学生护照，则必须在学生护照期满前的4个月之内购物，并且在2个月内带着所购买的货物离境，给予退税。也有些国家或地区比如中国台湾对入境旅客享受退税的条件不做区别规定，只要外籍旅客持合规证件入境且自入境日起在台湾地区停留日数未超过183天，即可退税。

(2)一些国家对享受退税的境外游客有年龄限制。有这项规定的国家，一般将年龄限制在十几岁以上。比如新加坡规定，旅客购买商品时年龄在16周岁以上；法国规定15岁以上。

2.个别国家对本国符合条件的居民也给予退税

澳大利亚除了对境外旅游者给予退税，符合条件的出境的澳大利亚居民也可以，但从事空运及海运的工作人员除外。日本规定，日本护照的持有人在日本境外停留2年以上可以享受退税待遇。

(三)离境退税的便利化程度

1.实现区域或全国统一离境退税

大多数国家实现全国联网，在离开这个国家之前申请退税即可，可以在一国游览多个地方。欧盟实现全欧盟联网，离开欧盟之前申请退税即可，即旅客可以携带在某一成员国购买的货物前往另一个国家游览，在离开欧盟前统一办理离境退税。

2.采用多种离境退税方式

在离境的机场、口岸等地点退税是传统的离境退税方式，绝大多数国家在实行离境退税制度初期把离境退税地点设立在这些地方。随着境外旅客的增加，仅仅在这些地方离境退税，会出现旅客排长队、拥挤等行为。为了便捷，一些国家推出了多样化的离境退税方式。

(1)有些国家或地区在地铁站设立离境退税地点。近年来，赴台湾地区观光的外籍旅客逐年增加至千万左右，购物也很踊跃。但随之而来的是，桃园机场外籍旅客退税柜台大排长龙，造成许多旅客不便。为促进台湾地区旅游业的发展、刺激外籍旅客在台消费，台湾财政主管部门在汇集了多方意见后，修正了《外籍旅客购买特定货物申请退还营业税实施办法》，于2016年1月26日正式对外公布，自5月1日正式实施。根据修订后的办法，旅客除了可以在机场及港口办理退税，还可以在地铁站办理退税，或运用“现场小额退税”“特约市区退税”(文章后面部分涉及)等方式退税。

其中关于地铁站退税的规定是，自桃园国际机场出境的旅客，当次来台旅游累计含税消费金额在2.4万元以下(不含已办理现场小额退税及特约市区退税之消费金额)，出境当日可于机场捷运线台北车站A1站办理退税。

(2)有些国家或地区实行市区特约退税。以台湾地区为例，2016年5月1日，台湾地区施行“特约市区退税”方式，境外旅客可在有“特约市区退税预付柜台”识别标志的柜台退税。申请采用此种退税办法的条件为：自购买日起90日内且自申请退税日起20日内携带货物出境。为保障退税资金安全，旅客须提供信用卡预刷担保金(含税消费金额7%)，并务必于出境前，前往机场港口的电子化自动退税机具或退税服务柜台筛选应否查验。如经海关查验不合规定，需向退税服务柜台缴回退税款并请其取消原预刷的担保金。

(3)部分国家或地区实行即刻退税制度。该制度是指旅客购物时不需缴纳增值税或购买时先缴纳增值税，之后在购买货物的商店所设立的退税点实现当场退税。实行这样规定的国家或地区有中国台湾、韩国、爱尔兰、日本等。

3.实现“互联网+”退税

很多国家和地区在退税中提高了电子化程度，退税越来越便捷，走在前列的是新加坡与中国台湾。新加坡率先推出“电子游客退税计划 (eTRS)”；中国台湾推出退税E化服务。以上国家或地区的旅客可以实现自助退税。澳大利亚将APPS运用到退税中。

(四)离境退税起退点的规定

如果一一给顾客购买的小额货物退税，退税的成本会比较高。为避免出现这样的问题，大多数国家规定了起退点，即准予退税的最低购买数额。只有个别国家如新西兰、英国没有该项规定，只要买就退。

从有起退点规定的国家或地区来看，亚洲国家或地区设立的起退点比较低，并且不断下降。以台湾地区为例，2016年5月1日之前的起退点是同一天同一家商店购物超过3000新台币，从5月1日起，起退点下调至2000新台币(含税)。日本在2016年4月30日之前，一般性货物(指非消费性货物，比如鞋、包、高尔夫球具等)的起退点为10000日元，自5月1日起，下调为5000日元。消费性物品(比如化妆品、食品等)的起退点保持不变，是每日在同一商店超过5000日元但未超过50万日元。

欧盟规定，起退点为175欧元，但成员国可以自行设置较低的起退点。目前一些国家给予退税的条件是旅客同一天从同一家退税商店购买的货物不低于：法国，175欧元；比利时，125欧元；西班牙，90欧元(该数额中包含增值税)。 可以看出，欧洲国家起退点数额定得比较高，大概是亚洲国家或地区的10倍。

(五)离境退税商店的数量

为方便境外旅客购买，各国均在不断增加退税商店。以日本为例，2012年4月1日仅仅有4173家退税商店，2013年4月1日为4622家，2014年4月1日为5777家，至2015年10月1日迅速增加到29000家。退税商店除了百货公司、购物中心、便利店外，还包括地方土特产商店。另外，日本还在游轮停靠的港湾设施内设有临时免税店，方便乘坐游轮前来日本旅游的旅客购物退税。日本免税店分为两种：一种是一般免税店，仅仅办理旅客在本店购买货物的退税；一种是汇总免税店，旅客在日本购买的货物可以在这里一并办理退税。二者的标识不同。汇总免税制度是2016年5月1日启动的，解决了旅客在商业街及购物中心购物必须在各店内逐一办理免税、手续繁琐的问题，大大方便了旅客。

德国退税商店超过4万家。韩国至2015年12月，有12077家退税商店。马来西亚为5134家。

以上分析显示，世界上一些国家或地区实行离境退税的时间比较长，积累了丰富的经验，可供我国借鉴，包括：享受退税的货物的范围比较广、人的范围比较宽泛；退税比较便捷、快速等。根据这些经验，笔者提出完善我国离境退税政策的建议。

三、我国离境退税政策的完善建议

根据2015年11月17日中国旅游研究院发布的《2015中国入境旅游发展年度报告》，2014年我国入境旅游市场规模总量大，位居世界第四，仅次于法国、美国和西班牙，但入境旅客购物数额不高。报告显示，70%以上的入境游客消费集中在500～3000美元，其中交通是最大的消费项，旅游购物所占比重不到10%，与新加坡等国相比还有差距。这意味着我国离境购物退税在刺激境外游客消费方面还有较大的潜力。我国应该尽快完善离境退税制度，笔者提出以下建议：

(一)统一享受离境退税的货物的范围

建议修改海南离境退税政策，与我国其他省份一起实行反列举的方式规定可退税货物的范围。另外，借鉴国际经验，对已经拆开包装的某些类别的货物比如书籍、服装等准予退税，食品继续保留境内消费不予退税的规定。

(二)扩大享受离境退税的境外旅客的范围

我国目前确定境外旅客能否享受退税的唯一标准是在我国境内停留的时间。建议考虑入境人员身份的不同特点，确定不同的标准。

1.留学生

近年来，我国留学生人数不断增加。2015年共有来自202个国家或地区的397635名各类外国留学人员在我国31个省、市、自治区的811所高校、科研院所和其他教学机构中学习，比2014年增加20581人，增长幅度为5.46%(以上数据均不含港、澳、台地区)。其中，排在前三位的生源国是韩国、美国、泰国，来华留学生人数分别是66672人、21975人、19976人。在留学目标省市方面，排在前10名的分别是：北京，73779人；上海，55218人；浙江，25658人；江苏，25489人；天津，24511人；广东，23015人；辽宁，22784人；山东，17903人；湖北，17670人；黑龙江，12085人。人数超过10000人的省(区)还有：云南，12078人；福建，10490人；广西，10287人。

留学生在我国可能需要停留三到四年的时间才能完成学业，之后离境回国，离境之前可能会买一些货物。世界上很多国家考虑到留学生的特殊性，对其在离境前一段时间内的购物给予退税。假如我国也将留学生群体纳入到退税范围中，根据目前留学生的数量、流向(排在前10名的留学生流向省份绝大多数已经实行离境退税)，享受退税的人数会大为增加。为提高我国离境退税政策的受益面、提升离境退税效果，建议将留学生纳入到我国退税范围之中，允许其在离境前4个月内的购物予以退税。

2.外交人员

外交人员在我国工作，回家探亲也可能会从我国购物，建议借鉴一些国家的经验，将其也纳入到退税群体之中。

(三)提高离境退税的电子化程度

李克强总理在2015年的政府工作报告中提出，我国应该“制定‘互联网+’行动计划，推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展，引导互联网企业拓展国际市场”。

2015年9月30日，国家税务总局印发《“互联网+税务”行动计划》，提出重点推进“互联网+税务”5大板块、20项行动。其中与退税密切相关的是板块(二)“办税服务”，其包括的行动有互联网+在线受理、互联网+申报缴税、互联网+便捷退税、互联网+自助申领。其中，“互联网+便捷退税”是指适应新业态，以互联网理念改造退税流程，打通外部申请与内部审批流程的衔接，实现退税业务办理电子化、网上一站式办结。优化出口退税和一般退税流程，提供网上申请、单证审核和业务办理进度的跟踪。以上规定针对的是正常出口货物的退税，实际上离境退税也完全适用。板块(三)“发票服务”、板块(四)“信息服务”、板块(五)“智能应用”均可应用到离境退税中的宣传、发票开具等工作之中。

根据行动计划，建议我国：

(1)在市区设立退税地点。为避免出现旅客集中到机场、码头等地退税造成拥挤的情况，建议如下：一是引入实行即刻退税制度。可以采用两种方式：境外旅客以不含增值税的价格购买；境外旅客以含税价格购买，之后在同一商店设立的退税点实现退税。这样可实现即买即退，退后再买，增加购物量。二是在市区内设立退税点。旅客入境之后所购货物均可在此退税。为保障资金的安全，要求旅客预刷一定比例的保障金，离境前查验货物后给予退还。

(2)在退税中运用“互联网+”。运用“互联网+”要注意以下两点：一是全国联网。建议在我国已经实行离境退税的省市之间实现联网，旅客即使在一地入境在另一地出境也可享受退税。二是自助退税。我国目前只是部分省份比如上海在离境退税宣传中运用了APP，在退税办理中还没有运用。建议我国今后在退税中实现“互联网+”，在退税点安装设备，实现旅客自助退税。

(四)增加离境退税商店的数量

由前面国际比较可知，有些国家比如日本，可退税商店数量众多，不仅百货商店、购物中心可以退税，便利店、土特产商店甚至游艇上的商店都可以退税。我国面积这么大，离境退税商店数量偏少，今后应该逐步增加。

[本文得到2016年国家社会科学基金项目(编号：16BGJ011)以及2015年北京社会科学基金研究基地项目(编号：15JDJGB097)的资助。]

(作者单位：首都经济贸易大学财税学院;责任编辑：刘建昌)