浏阳市山洪灾害防治示范县示范经验与探讨

石　林程　敏田大作周　翀　胡鸣东

（1.湖南省水利水电科学研究所　长沙市　410007；2.浏阳市防汛抗旱指挥部办公室　浏阳市　410300；3.江苏省南京南端集团公司水利水电技术分公司　　南京市　211106）

浏阳市山洪灾害防治示范县示范经验与探讨

石林1程敏2田大作1周翀1胡鸣东3

（1.湖南省水利水电科学研究所长沙市410007；2.浏阳市防汛抗旱指挥部办公室浏阳市410300；3.江苏省南京南端集团公司水利水电技术分公司南京市211106）

近几十年，每年因山洪灾害所造成的人员伤亡和社会经济损失居高不下。为了保障山丘区人民生命财产安全，实现经济社会的全面可持续和谐发展，中央和各地开展山洪灾害防治规划和治理工作，因地制宜地提出防治山洪灾害的对策措施。为此，浏阳市作为湖南省山洪灾害防治先行先试示范县开展了大量的工作，也取得了一些有益的经验。文章就浏阳市山洪灾害防治工作中的工程措施、非工程措施、调查评价、管护模式等方面的特色特点进行了总结，对示范建设过程中所取得的成绩和遇到的问题进行了探讨，为后期湖南省乃至全国山洪灾害防治工作提供参考和借鉴。

山洪灾害防治试点建设浏阳市示范经验

引言

湖南省经过近年的山洪灾害防治建设，山洪灾害群死群伤事件明显减少，山洪灾害预警预报准确度逐年提高，山洪灾害防御效果取得了显著的提升。但是，回头来看，该项工作仍有一些不足亟待完善，例如工程措施和非工程措施相结合、调查评价成果的应用以及管护模式的创新等。

基于此，全省选取了符合条件的县进行示范试点，争取做出成效和模板给其他县进行效仿和学习。浏阳市以其特殊的地理气候条件、典型的历史山洪灾害、较好的软件硬件基础、丰富的防灾减灾经验以及便利的交通成为了全省乃至全国的山洪灾害防治示范县。

在2009年，国家防办开展的山洪灾害防治试点建设中，就把浏阳市列入了试点范围。2015年，浏阳市又被确定为全国山洪灾害调查评价项目南方片区的示范县。近年来，在各级领导的关心支持下，浏阳市抢抓国家、省、市大兴水利的宝贵机遇，努力推动水利事业科学跨越发展［1、2］。特别是坚持把山洪灾害防治摆在重要位置，突出调查分析评价、监测预警系统建设、群测群防体系构建、防御预案演练、宣传培训等措施，形成了具有浏阳市地域特色的山洪灾害防治防御体系［1～4］。

1 建设成效与经验

浏阳市位于湖南省东部，是全省三大暴雨中心之一。受特殊的自然地理环境、极端灾害性天气以及社会活动等多种因素共同影响，浏阳市山洪灾害呈现出易发、多发、频发等特点［3、4］。为此，浏阳市进行了一系列的山洪灾害防治措施和体系建设。

1.1非工程措施建设

自2010开始，浏阳市就被列为山洪灾害防治非工程措施项目建设县。通过多次续建和升级改造，实现了视频到乡、预警到村，县、乡、村三级联防，水文、气象、国土和水务四局信息共享的联动机制；从群测群防工程着手，建成了古港镇梅田湖村等一批规范化管理的山洪灾害易发村，形成了一套较为完整的山洪灾害防治体系。

（1）监测站点建设。浏阳市已建成河道监测站点7处，自动水库水位雨量监测站29处，自动雨量监测站54处，预警广播站149处，简易雨量站125处，建有集雨水情监测、统计、自动预警、人工预警、信息上报于一体的县级监测预警平台和县级移动mas2.0短信网关。监测预警平台延伸至全市37个乡镇、街道，实现了省、市、县和乡4级视频会商。所有监测站点采用移动卡收发信息，充分利用短信群发、有线及无线广播、警报器等现代化手段，有效解决预警信息“最后一公里”问题，确保预警信息能够及时高效传递到基层责任人和避险转移人员手中［2、3］。

（2）构建群测群防体系。浏阳市从群测群防工程着手，坚持发挥群众主体作用，群测群防山洪灾害。一是制定和落实防御预案。按照山洪灾害防治“十个一”要求（建立1套责任体系，编制1个防御预案，至少1个简易雨量报警器，1套预警设备，1个宣传栏，每年1次培训，1次演练，每个危险区对应1处临时避险点，设置1组警示牌，每户1张明白卡和宣传手册），不断完善和落实防御预案。二是加强防御知识宣传。广泛开展防灾避灾宣传、培训及演练，变被动受灾为主动躲灾，有效防御灾害。三是明确工程治理措施。突出党政主导、村组主力、群众主体，采取“以奖代补”形式，发动群众投资投劳，不断完善村级避险防灾设施。逐步建成了体现地域特色的群测群防体系［2～4］。

在近年的强将雨过程中，市级平台根据所监测的雨水情信息及时预警，收悉预警信息的市、乡、村三级防汛责任人借助铜锣、口哨或手摇报警器迅速通知并组织危险区群众安全转移。责任人根据路线指示标牌带领群众安全转移，有序转移至各临时安置点。据统计，5年来，该系统累计成功通知转移2.5万余人，切实有效避免了暴雨山洪带来的人员伤亡事件，最大限度减轻了损失。

1.2工程措施建设

山洪灾害防治必须兼顾工程措施治理。近年来，田间水利建设相对滞后，山塘渗漏，沟渠淤塞，行洪不畅，山洪灾害发生机率大大增加。为此，浏阳市把完善田间配套、畅通田间渠系作为新一轮山洪灾害防治的重点，2015年冬至2016年春完成山塘清淤、骨干山塘除险加固、河坝修复、机埠更新改造共1281处，疏浚沟渠10915km，治理山洪沟7.5km，做到疏通水系、畅通渠道，尽可能地减少了山洪灾害发生机率。

山洪沟治理方面，浏阳市先期治理山高水急、历史山洪灾害频发、沿线两岸涉及人口和工农业生产基地较多的沔江河。通过对沔江河流域的治理，保护了沿河区域内涉及的3个乡镇，3个行政村，范围总人口16233人，耕地1552hm2（23282亩），山林地1.13万hm2（17万亩）。

山洪灾害防治工程措施是控制和抵御山洪，减少山洪损失的硬措施，在防治山洪的工作中发挥了巨大作用。但任何防洪工程的防洪能力总是有限的，在一定的经济技术条件下，工程设施只能防御一定标准的洪水，不可能抵御超标准的稀遇洪水。此外，工程设施的建设对生态环境会产生一定的负面影响。因此，在实施工程措施的同时，采用多种有效的非工程措施是必不可少的［5］。通过建设监测预警站点和预警平台，构建测群防体系等非工程措施，实时监测山洪易发区情况，及时疏散转移村民，有效躲避山洪，最大限度降低山洪的损失。非工程措施是一种不直接作用于洪水的防治手段，可以说是山洪灾害防治的软措施。通过软硬结合，做到在小洪水的时候，工程措施能够将洪水防得住，在大洪水的时候，非工程措施能够让村民跑得掉。

1.3山洪灾害调查评价成果与运用

浏阳市山洪灾害调查评价工作按照调查评价的组织方式、设备选型、测量原则等要点，根据历史山洪、需治理山洪沟的地形地貌、沿河居民、流域区域分布等因素确定了防治区域调查评价范围［6］，详查了123个重点防治区，并对全县范围进行了普查。图1为浏阳市山洪灾害调查评价调查得出的全县防治区分布图。

山洪灾害与平原洪水相比有着明显的不同，具有突发性、区域性和季节性等特点，致使其危害性、破坏性极强，顷刻之间，就可造成房屋倒塌、耕地被毁、公路中断甚至溪河改道，严重危及人民生命财产安全，搞好山洪灾害防治，必须扎实做好调查分析评价的基础工作［6、7］。

图1　浏阳市山洪灾害防治区分布图

（1）加强协调配合。2014年8月，浏阳市启动了山洪灾害调查评价工作，并制定详细工作方案，浏阳市防办积极支持和协调承建单位开展现场调查工作，为浏阳市山洪灾害调查评价工作的开展铺平道路。同时，在现场调查的过程中，积极参与中间进度控制和过程质量督察工作，最大限度地保障现场调查的工作进度和数据的准确程度。

（2）严格核查资料。在承建单位完成调查评价工作之后，除了对内外业相关数据进行审核外，还对调查评价的结论进行了合理性分析和探讨，确保了调查评价成果的实用性和可操作性。2015年12月，在浏阳市防办对数据和成果的严格审查下，浏阳市山洪灾害调查评价项目已通过了竣工验收。

（3）着力成果运用。调查评价成果形成之后，着重强调成果的运用，积极协调承建单位和县级山洪灾害监测预警平台开发公司，对数据成果的应用进行探讨。目前，已将所有调查评价成果植入县级平台，并逐步应用到非工程措施建设，小流域洪水预警预报，县、乡（镇）、村级预案修订完善等多项工作中。今后将分析评价得出的成果，科学运用于非工程措施的升级、山洪沟的治理和洪水风险图的编制等方面。

本次浏阳市山洪灾害监测预警平台升级完善按照国家印发的《县级山洪灾害监测预警平台升级完善技术要求图解》相关要求，将本次山洪灾害调查的基础数据、统计表、专题图层等纳入平台进行展示查询，同时将预警指标等分析评价成果实际应用到软件平台中，与实时雨水情数据、预警发布等功能实现联动，并根据调查评价内容修订完善了各级预案。图2为浏阳市监测预警平台集成了调查评价成果后的防治区人口密度图。

图2　防治区人口密度图

1.4山洪灾害防治项目管理及维护措施

（1）管理方面。浏阳市成立了山洪灾害防治暨洪水风险图编制项目领导小组，由分管副市长任组长，水务、财政、国土、水文和气象等部门负责人任副组长。设立浏阳市山洪灾害防治办公室，由防汛办负责日常事务管理，包括指导、协调、督促山洪灾害调查评价、山洪沟治理和预警平台维护等工作。

（2）维护方面。这些年来，浏阳市一直足额保证了该系统运行维护费用开支。严格按省防指有关文件要求，由防汛办负责预警平台管理，由水文局、气象局和广播电视台分别负责维修维护管理雨水情监测设施、气象雨量站点和预警广播设施，每年汛前、汛中各责任单位分别组织专业技术力量对所有设备设施进行调试检修，确保系统长期正常运行。

（3）建立防治会商机制。一是多方联动。将预警范围扩大到全市所有乡镇、村组、中小型水库及县、乡防汛指挥部主要成员单位，1680多个手机号码纳入短信平台；国家、省、市、县和乡镇5级纳入视频会商系统，水文、气象、国土和水务等部门的信息实现共享联动。二是明晰责任。将防汛指挥机构和组织延伸到乡镇，防汛预警责任细化到县、乡、村、组、屋场五级，明确各级各类责任人的职责，逐级联村包户，要求责任人必须掌握第一手汛情，第一时间赶赴山洪灾害易发区，第一时间在现场组织群众转移避险，为有效应对山洪灾害和抢险救灾提供有力组织保证。三是应急响应。当某地降雨量达到设定临界值时，监测预警系统向相关责任人自动短信预警，市防指根据雨情、水情、汛情形势，结合对洪水风险图的分析和预案中明确应急响应的条件，按程序启动相应级别应急响应行动，确保应急及时、处置有效［8］。

2 探讨

作为全国山洪灾害调查评价南方片示范县以及国家级和省级山洪灾害防治示范县，浏阳市积极响应上级要求，全力组织协调承建单位完成山洪灾害防治示范建设工作，取得了较好的建设成果和显著的防灾效益，给全省乃至全国的山洪灾害防治建设提供了良好的示范借鉴与参考。浏阳市后期山洪灾害防治建设的主要方向为：

（1）加大维护升级和改造力度。将山洪灾害防治必备设施纳入水管站能力建设重要内容。淘汰一批陈旧落后设备，提高整体装配标准，多运用信息与自动化新成果，提高山洪灾害防治效率，增加危险区安全保障系数。

（2）加强业务培训和技术支持。县乡两级匮乏系统运行维护专业技术人员，建议省市各部门加大对基层的技术支持力度，进一步加强对县级和乡镇水管站（所）从业人员业务培训，不断提高对新型山洪灾害防治系统的感知度和常规维护维修能力水平。并将山洪灾害预警设备运行维护效果加入到年底干部绩效考核内容中，进行约束与激励。

（3）加强新技术、新设备的应用和推广。争取通过新型技术和设备的引入，在监测预警、群测群防等方面发挥技术优势，提高预警预报的准确性和可操作性，逐步解决“最后一公里”问题。

（4）多方筹措运行维护费用。山洪灾害防治项目涉及水利工程、信息系统、通讯工程、网络技术、测绘测算等多个领域，建议通过出台维护费定额补助标准，明确省、市、县各级分担比例，适当增加系统运行维护费，正真建好、用好、管好山洪灾害防治系统，为人民群众安居乐业和经济社会又好又快发展奠定坚实基础。

［1］邱瑞田，黄先龙，张大伟，左吉昌.我国山洪灾害防治非工程措施建设实践［J］.中国防汛抗旱，2012，22（1）：31-33.

［2］何秉顺，常清睿，左吉昌.山洪灾害防治县级非工程措施项目建设管理概述［J］.中国防汛抗旱，2013，（05）：53-55.

［3］汤喜春，曾文刚.湖南山洪灾害防治县级非工程措施建设探索与实践［J］.中国水利，2012，（3）：49-50.

［4］廖朝阳.浏阳市山洪灾害分析与对策［J］.湖南林业科技，2008，35（2）：82-83.

［5］李立，朱毅.工程与非工程措施并举构建现代防洪体系［J］.湖南水利水电，2004，（4）：36-37.

［6］黄先龙，褚明华，石劲松.我国山洪灾害调查评价工作浅析［J］.中国水利，2015，（9）：17-18.

［7］郭良，刘昌军，丁留谦，孙东亚.开展全国山洪灾害调查评价的工作设想［J］.中国水利，2012，（23）：10-12.

［8］李永贵，沈正.广东省山洪灾害防治试点项目建设与管理探讨［J］.中国防汛抗旱，2013，（6）：65-66.

石林（1980-），男，博士，主要从事防灾减灾新技术研发及应用工作，手机：13875908460，E-mail：274337720@qq.com。

湖南省山洪灾害防治示范建设项目；湖南山丘区典型县山洪灾害调查评价关键环节和技术研究项目。

（2016-05-12）