给全球贸易新规则注入中国元素

文/盛斌文/盛斌

给全球贸易新规则注入中国元素

文/盛斌文/盛斌

当前，关于全球经济治理的“规则竞争”日益激烈。以美国为代表的西方国家为实现本国货物、服务与资本在全球新型生产体系中的扩张，在“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）和“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”（TTIP）、“国际服务贸易协定”（TISA）谈判中大力推动以“边界内措施”为主的的新商业规则，试图谋取全球经济治理的主导权，进而达到统筹全球价值链、强化本国核心竞争力和约束新兴经济体未来经济发展的目的。在此背景下，中国一方面应以开放、包容、与时俱进的态度深入认识新规则的含义与影响，克服保守理念，通过对接全球贸易新规则实现“以开放促改革”和推进“供给侧结构性改革”的重大战略；另一方面，中国应认真研究提出基于发展目标与利益的贸易新规则，提升在全球经济治理中的制度性话语权。

全球贸易新规则的背景与特征

全球贸易新规则的产生与演进，是对进入21世纪以来全球新型生产方式的变化以及随之而产生的对“新一代”贸易与投资政策的需求的制度反应。传统的国际生产与贸易方式是“国内生产、全球销售”，因而国家之间聚焦的问题是如何形成在互惠基础上的市场准入，由此贸易协定的重点也就在于相互削减关税、配额、贸易许可等“边界壁垒”。但进入本世纪以来，国际生产与贸易方式发生了根本性的变化，“全球生产、全球销售”已成为新型模式，随着工序分工、合同制造、服务外包、全球采购、垂直专业化投资等方式的兴起与扩散，以产品内分工为核心的全球价值链已经成为当代国际分工的主流。由此，占据其高端地位的西方跨国公司与政府关注的焦点性议题也就由“全球销售”转为“全球生产”，从而实现全球供应链的无缝对接、成本降低以及核心竞争力的提高。

因此，影响全球生产的主要制度性壁垒不再是以关税、配额、许可证等传统贸易政策工具为主的“边界措施”（或称为“第一代”贸易政策），而是涉及深层经济一体化的各种“边界内措施”（或称为“第二代”贸易政策），特别是各种国内规制政策措施，包括：标准、监管、商业惯例、营商环境、法律法规制度和司法体系等。这些措施由于不同国家政府对公共政策的目标设定和执行程度的不同而形成广泛的差异。因此，发达国家试图通过所谓“高标准”贸易与投资协定对各国的边界内措施进行规制协调与一体化，首先达成一些共同认同的最低标准与规则，进而逐步实现向更高标准与规则迈进。这种规制融合主要包括四个方面：（1）标准水平协调，如技术性贸易壁垒和卫生及动植物检疫；（2）准入水平协调，如商业存在形式的服务贸易、投资、政府采购；（3）竞争水平协调，如知识产权、竞争政策、国有企业、电子商务、劳工、环境；（4）治理水平协调，包括透明度、反腐败、监管一致性、行政与司法制度。

已达成的TPP协定就是鼓吹与推行贸易新规则的典型范例。它试图创立一整套基于公平贸易理念、以全球价值链为基础、以国内规制一体化为核心的国际贸易与投资新规则体系。因此，TPP是一个带“牙齿”的协定，它体现出很强的对国内政策主权的侵略性与压迫性，从而使成员方能够保留的国内政策空间越来越少。

我国应对全球贸易新规则进行跟踪研究和评估，把握国际贸易与投资新规则的前沿和发展趋势；最大限度地设置谈判红线和寻求弹性承诺，有效保护本国核心利益；关注长期发展议题，探索提出基于发展中国家利益的贸易新规则。中国应主导制定与推动反映大多数发展中国家利益需求和比较优势的适度规则，一方面强调应保障促进发展的政策空间和规制主权，另一方面强调应消除对发展中国家的各种贸易干预措施，从而倡导构建一个全面、平衡、公正、包容的全球治理制度体系；实施对冲与反制战略，以“一带一路”等重大倡议和行动回应TPP新规则的挑战。

全球贸易新规则的内容与影响

全球贸易新规则进一步推进了贸易与投资的自由化和便利化，增强了监管政策的透明度与协调性，并促进了各国深层次的结构性改革。但同时不可忽视的是，这些基于发达国家和西方跨国公司商业利益的贸易新规则将可能增加新兴市场与发展中国家的实施成本，并削弱其贸易与投资竞争力。我们以已达成协定的TPP条款为例，分析其主要内容与影响。

首先，TPP在服务贸易、投资、政府采购、国有企业领域采取“清单”准入或活动列明方式，形成新的“棘轮式”开放承诺模式。TPP协定中的服务贸易与投资的市场准入共有两份“负面清单”（准入前国民待遇），其中一份是“当前措施”，包括该缔约方关于未来不再收紧有关措施以及实施自由化的承诺，另一份是缔约方在未来保留完整自由裁量权的措施和政策。在“政府采购”章节下，协定还设立了关于政府采购的实体和活动的“正面清单”，即政府采购国别减让表。它包括所覆盖的中央政府部门、次级中央政府（地方政府）部门、其他实体（国有企业、事业单位等）详细名单以及所覆盖的不进行政府采购的商品和服务清单。最后，在“国有企业与特定垄断企业”章节下，协定开创了国有企业不符活动的“负面清单”，详细描述了所列明的各国国有企业接受政府非商业援助和进行非商业性经营的不符活动范围与措施。“清单”模式使成员方的市场开放只能增加，而不能倒退。

其次，TPP协定在“规制融合”类的新条款与规则上设定了高标准，提高了对发展中国家的制度性约束和对发达国家的“合法”保护程度。

最后，TPP协定引入投资者-国家争端解决机制（ISDS），赋予了外国投资者挑战东道国法律的权利。

全球贸易新规则的推进方式

美国等发达国家最初期望通过WTO“多哈发展回合”谈判将“边界内措施”议题纳入多边贸易体制，并促成贸易新规则的达成与实施。但多哈回合自2001年发起后举步维艰，至今尚未结束，同时由于成员方意见不一（特别是部分发展中国家和最不发达国家的强烈反对），始终未能就新规则展开谈判，投资、政府采购和竞争政策等最初设定的一些议题甚至退出了“多哈发展议程”。因此，近年来发达国家着力将推进全球贸易新规则的努力转向WTO多边主义以外的方式。

第一个方式是区域贸易协定。美国推动的TPP和TTIP两个巨型自由贸易协定（FTA）就是典型代表。第二个方式是诸边（或复边）协定。目前在WTO框架下所进行的复边谈判，包括：“政府采购协定”（GPA）、“环境产品协定”（EPA）、新一代“信息技术产品协定”（ITA II）就是推进新规则与新领域的“探路者”。此外，WTO框架外的“国际服务贸易协定”（TISA）也是一个非常重要的促进新规则谈判的准复边协定。美国等发达国家均是这些协定达成或谈判的参与者与主导者。第三个方式是双边投资协定（BIT）。

中国的应对策略与建议

第一，对全球贸易新规则进行跟踪研究和评估，把握国际贸易与投资新规则的前沿和发展趋势。主动加强对TPP条款蕴含的国际经贸新规则的研究和理解，同时对协定中相关议题的市场准入要求、规制与纪律融合程度进行评估，考察中国现阶段相关的立法与执法情况及与TPP条款的差距，分析对TPP规则的适应程度，就可能出现的问题进行风险评估，并设立风险预警机制。此外，提前针对TPP高标准条款可能对我国造成的各种冲击制定应对预案，在国际规则许可的范围内，考虑采取必要的保障与应对措施保护国内受冲击的产业。

第二，最大限度地设置谈判红线和寻求弹性承诺，有效保护本国核心利益。应努力做好风险评估与压力测试，以设置例外条款、争取豁免权、争取较长过渡期、实施贸易救济等形式弱化约束力太强的规则，回避目前尚无法接受的承诺与规则。例如，在实行投资市场准入负面清单时，可就敏感领域采取禁止进入或限制市场主体资质、股权比例、经营范围、经营业态、商业模式、空间布局等管理措施；在国有企业领域，可使用例外清单列明服务于国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及承担重大专项任务的国有企业，并保证其中国有资本控股地位；在政府采购领域，可通过双边磋商与谈判严控中央和次中央级别采购开放实体，同时为敏感产业的国有机构争取永久或一定期限的争端豁免权；在金融、电信、知识产权、劳工、环境等领域，可要求获得更长的过渡期以便统筹规划、分步执行、逐步满足国际协定中的相关要求；在投资者—国家争端解决问题上，明确要求先穷尽国内法律救济后方可向第三方仲裁机构提起诉讼。

第三，关注长期发展议题，探索提出基于发展中国家利益的贸易新规则。在当今全球价值链快速发展的背景下，中国除了通过政策变革参与和融入新型国际生产体系外，还应关注其特殊利益诉求，包括：在全球分工中捕获公正的收益、带动国内附加值的关联增长、创造就业和提高劳动技能、构建长期生产能力和促进知识与技术扩散和升级。此外，中国还应特别关注在全球价值链中的风险管理，例如易受外部冲击、中等收入陷阱以及社会、环境、劳工、安全和公共健康等社会问题。这些发展中国家所关切的问题并未充分反映在发达国家主导的TPP等新贸易与投资协定中。中国应主导制定与推动反映大多数发展中国家利益需求和比较优势的适度规则，一方面强调应保障促进发展的政策空间和规制主权（例如农业安全、反垄断、公共健康等），另一方面强调应消除对发展中国家的各种贸易干预措施（例如出口技术限制、农业补贴和国内支持、自然人流动等），从而倡导构建一个全面、平衡、公正、包容的全球治理制度体系。

第四，实施对冲与反制战略，以“一带一路”等重大倡议和行动回应TPP新规则的挑战。当前，中国倡导建立的金砖开发银行和亚洲基础设施投资银行、“一带一路”倡议、“国际产能合作”以及“工业合作伙伴计划”以平等互信、互利共赢为理念，以促进长期发展为导向，以提供硬件公共产品为依托，以基础设施建设和互联互通为突破口，为广大发展中国家带来真金白银的实惠与预期收益，为打造当代责任与命运共同体提供了崭新的理念与路径，也为改革21世纪的全球经济治理体系并最终建立一个公平公正、多元共治、包容有序国际经济新秩序开辟了崭新的格局。这与TPP不顾各国国情一味推进贸易新规则而实现美国式经济自由化模式的思路与路径形成了鲜明的反差。中国应努力将这些重大倡议与行动成果上升为新的理念与模式，为全球经济治理规则作出新的制度贡献。

（作者系教育部“长江学者”特聘教授、国务院学位学科评议组成员、南开大学研究生院副院长、中国APEC研究院院长）