政府与社会资本合作(PPP)模式研究综述

李 曦

(福建省建筑设计研究院 福建福州 350001)



政府与社会资本合作(PPP)模式研究综述

李 曦

(福建省建筑设计研究院 福建福州 350001)

近年来，我国在借鉴欧美发达国家基础设施建设领域经验的基础上,逐步在部分行业领域引入PPP模式。PPP模式的引入，不仅能突破现有政策条件下的融资限制，而且有利于引进国外先进技术及管理经验。文章主要通过梳理现有政策文件及以往研究进展，对PPP模式进行系统性分类及比较，提出了PPP模式的运作流程、风险和收益分配机制、存在的主要问题和对策及各影响因素下PPP运作模式的选择方式等。

PPP；基础设施建设；融资；模式选择

1 定义及适用范围

1.1 定义

PPP(Public-Private-Partnerships)，即公私合作模式，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。PPP通常有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系；而狭义的PPP可以被视为一系列项目融资模式的统称，强调双方合作过程中的风险分担机制和物有所值原则(Value For Money, VFM)。

1.2 适用范围

目前，PPP模式主要适用于政府负有提供义务又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》[1]，中国境内能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域适用于采用PPP模式进行建设，这些行业的特征主要是“谁使用、谁付费”的公共产品项目，有稳定现金流，行业变化速度较慢。

2 分类及模式比较

2.1 三大分类

根据世界银行和加拿大PPP委员会的分类标准，结合我国在基础设施及公共服务的PPP模式现状，PPP模式可分为外包、特许经营和私有化3大类：外包即政府部门与私人部门签订协议，将整个项目的全过程(设计、建设、管理运营及维护)部分或整体外包给私人部门而形成的PPP模式；特许经营即政府与私人部门达成特许经营协议，私人部门对项目进行融资建设，政府授予私人部门一定期限的特许经营权，私人部门在特许经营期内运营基础设施和公共产品以获得收益，期满后私人部门将项目移交给政府的一类 PPP 模式；私有化即私人部门负责项目的全部投资，政府负责项目的监督管理，通过向用户收费回收投资并获得收益，项目的所有权永久归私人部门所有。

表1 PPP模式结构分类[2]

2.2 十种常见PPP模式比较(表2～表3)

2.3 PPP模式选择

目前，项目具体运作模式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》[4]发改投资〔2014〕2724号中指出“经营性项目可以通过政府授予经营权，采用BOT、 BOOT等模式推进；准经营性项目可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用BOT、BOO等模式推进；非经营性项目可通过政府购买服务，采用BOO、委托运营等市场化模式推进。”

表2 常见PPP模式

表3 常见PPP合作模式比较[3]

3 基本特征及运作流程

3.1 基本特征

PPP模式具有3大基本特征，包括伙伴关系、利益共享及风险分担：(1)伙伴关系是指政府与社会资本基于同一个目标进行合作，以最经济的资源配置实现产品或者服务供给的效益最大化；(2)利益共享是指除分享项目的社会效益之外，也让项目参与各方取得相对平稳、长期的投资回报；(3)风险分担是指通过项目参与各方的努力，实现风险的最优应对、最佳分担。

3.2 运作流程

PPP 模式典型的流程为：政府部门通过政府采购形式与社会投资者组成的特殊目的公司(Special Purpose Vehicle 简称SPV)签订特许经营合同，由SPV负责项目发起、筹资、建设及运营(图1)。

整个程序可以分为4个阶段：前期分析、组建SPV、建设运营和移交终止。但每个PPP项目的特点不同，其运作程序大都存在一定程度的差异。PPP模式的一般运作流程(表4)：

表4 PPP模式运作流程

4 利益与风险

4.1 风险分担

PPP项目持续时间长，参与方多且关系复杂，风险贯穿于项目投资建设运营的各个过程。PPP模式的顺利实施很大程度上取决于能否识别各种风险并合理分配给项目参与方。

对政府而言，使用PPP模式不能把所有风险都转移给社会资本方，因为投资人对未知的风险会报高价；对投资方而言，要考虑自身承受能力及项目现金流，不能为获得高额利润而承担高风险。坚持风险收益对等、有效控制风险、风险管理成本最低等原则。PPP项目运行过程中所遭遇的项目风险要素及分担机制可见(表5)。

由于合同的长期性，在合同履行的过程中，PPP 项目风险经常处于变化中，具有相当大的不确定性，因此，需要在项目决策阶段评判PPP模式是否比传统模式更有价值以决定是否采用PPP 模式。目前，主要采用物有所值(VFM)方法对PPP 项目进行计算和评估。

表5 项目风险要素及分担机制

4.2 项目收益方式

项目收益主要来源3个方面，包括使用者付费、政府补助和政府付费，具体选择方式由项目自身属性决定。项目是否具有收益决定了资本的回报方式及稳定性，是PPP项目运作成功的关键。

表6 项目收益方式

5 存在的主要问题及对策

5.1 主要问题

(1)法律保障体系不健全。国内尚未出台PPP的相关法律法规，在现有法律法规的框架下，许多条款的变更将导致项目的合法性和合同有效性发生变化，给项目的建设运营带来不利影响，甚至导致项目终止。

(2)社会信用体系不完善。一方面，政府在项目实施过程中不诚信现象屡屡发生。以政府换届、规划变更或财政困难为借口，违反合同、不履行合同规定的现象较为普遍；另一方面企业诚信问题让人失望，招投标中常以超低价参与项目的公开竞标，中标后再以各种理由提价，导致最终成果与项目预期相距甚远。

(3)定价机制尚未市场化。群众期望的是质优价廉的公共产品，而社会投资者期望获得合理或更大的投资回报，始终存在着提高公共服务和产品价格的冲动；政府一方面缺乏对公共产品预期成本的合理分析, 难以对投资者兑现提高价格的保证；另一方面又不得不面对公众对于涨价的指责和抱怨。

(4)金融体系难以满足项目融资。金融体制不完善，缺乏与项目融资相适应的保险、担保；项目融资缺乏多样化手段和中长期资金来源，最重要的退出渠道不够畅通。这一定程度上制约了社会资本的参与热情。

5.2 对策

(1)健全和完善PPP制度框架与法规体系。加快国家层面的PPP立法，明确PPP应用范围，政府审批权限、流程和管理程序，政企的核心权利和义务，合同框架，风险分担原则，退出机制和纠纷处理机制，政府监管与公众参与制度等，建立完善的PPP法律框架。

(2)拓宽项目融资渠道。为更好地调动金融机构发放项目贷款的积极性和保险，应加快设立PPP项目担保基金，对因地方政府的失信行为而给金融机构造成的投资损失，可由基金给予相应的资金赔偿。积极开拓多元化的融资渠道，积极引入产业投资基金、信托资金，引导私有资本进入公共投资领域。

(3)完善市场准入和退出机制。进一步放宽私营部门在基础设施领域的准入限制，改善市场准入环境，放宽民营企业在市场准入领域的限制。建立项目退出机制。建立PPP项目产权交易市场和股权转让系统，为企业提供便利的产权和股权流转服务，使私人部门能通过股份转让实现投资回收，以求合理退出。

(4)建立有效的风险分担和信用约束机制。收益应与承担的风险相匹配，平衡好各方利益。优先在PPP项目领域建立信用约束机制。加快推进社会信用体系建设，可优先在PPP项目领域建立信用约束机制，严格约束政府和企业的不守信行为，保障PPP项目的稳定性和持续性[5]。

6 结语

PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式，以参与各方的“双赢/多赢”为基本理念。但从目前的实施效果来看，地方政府大都视其为单纯的融资工具，忽略方案后期的运营和实施，缺乏关注公共服务和产品的转型升级。各级政府唯有摒弃错误理念，推出真正的PPP，才能激发起社会资本的参与热情。

[1] 六部委.基础设施和公用事业特许经营管理办法[Z].2015第25号令.

[2] 郭华伦.基础设施建设PPP运行模式选择研究[D].武汉：武汉理工大学，2008.

[3] 纪彦军.我国PPP模式及其发展瓶颈研究[D].重庆：重庆大学，2007.

[4] 国家发展与改革委员会.关于开展政府和社会资本合作的指导意见[Z].资〔2014〕2724号.

[5] 孙学工，刘国艳，杜飞轮，等.我国PPP模式发展的现状、问题与对策[J].宏观经济管理, 2015(2):28-30.

An Brief Introduction On PPPs(Public-Private-Partnerships)

LIXi

(Fujian Provincial Institute of Architectural Design and Research, Fuzhou 350001)

PPPs plays a pivotal role in the field of infrastructure construction in China in recent years. It is not only good for financing under the circumstances of policy restriction in China, but also conducive to the introduction of advanced technology and management experience. This paper intends to build the basic theoretical framework for the application of PPPs by studying existing policy documents and well-known theories, it systematically classifies the PPPs and comes up with some thoughts on its operational procedure, risk and benefits distribution mechanism, the main problems/solutions and mode selection in the context of current policy.

PPPs; Infrastructure; Financing; Mode selection

李曦(1983.8- )，男，工程师。

E-mail:181343879@qq.com

2016-06-07

TU723.3

A

1004-6135(2016)10-0098-04