城市公共交通一体化发展的现状、问题及对策—以上海、杭州、温州为例

卢经朝（浙江大学 能源工程学院，杭州 310007）

城市公共交通一体化发展的现状、问题及对策—以上海、杭州、温州为例

卢经朝（浙江大学 能源工程学院，杭州 310007）

大力发展城市公共交通，是解决城市交通拥堵问题非常重要的手段。通过对上海、杭州、温州的城市公共交通的常规公交、轨道交通和公共自行车发展的现状进行分析发现，存在城市之间公共交通发展水平不均衡、城市内部公共交通多样化方式发展不平衡、城市公共交通低碳化方式发展动力缺乏的问题。为发展城市公共交通一体化，基于政府职能的视角提出采取经济手段和行政手段干预、直接介入经营和以立法的形式进行政府规制的对策。

城市；公共交通；政府职能；公共服务

随着中国城镇化进程的持续，城市扩张，市民数量与私人轿车数量快速增长，城市交通越来越成为社会关注的焦点问题。城市公共交通服务是解决城市交通拥堵问题非常重要的手段。城市公共交通是为满足居民日常出行需要而建立的社会公共交通服务，其空间位置处于城市及部分城镇乡村（如城乡结合部的公交车始发站），具有公益性、大覆盖的特点。公共汽车、电车、轨道交通、出租车、轮渡、公共自行车等交通方式组成了公共交通系统的物质部分，是城市重要的基础设施，是关系国民生计的社会公益性事业。本文分析上海、杭州、温州城市公共交通一体化发展的现状和存在的问题，并基于政府职能的视角提出对策，以期为政府决策提供参考和借鉴。

一、城市公共交通一体化发展的现状

1.常规公交

城市常规公交是指城市居民日常出行经常选择乘坐的公共汽车，常见的有大巴、中巴等巴士。大约在20世纪8 0年代开始，伴随着改革开放的历程，公共汽车这一交通工具在我国各大城市快速发展。但由于各种原因，公共汽车在不同城市的发展水平不同。上海、杭州、温州的常规公交发展水平主要指标见表1。3个城市的人口密度从高到低依次为温州、杭州、上海，人口数与车辆数比值从高到低依次为温州、杭州、上海，说明温州人均常规公交资源配置水平比较低，上海人均常规公交资源配置水平最高。从穿越城区的时间看，温州是最短的，这与温州城区面积小直接相关。公共汽车在温州市区运行1小时可以横跨整个市区，而且温州BRT一号线于2015年12月正式投入运营后，贯穿全城仅需半小时［1］。根据“一小时理论”，温州仅靠公共汽车就能较好地解决市民出行的需要。因此，温州市区对于轨道交通的需求并不十分迫切。对于杭州而言，如从浙江大学紫金港校区乘公共汽车直达杭州火车东站，全程通行通常超过1小时（已计算步行时间等），按照“一小时理论”，这不利于市民出行。

表1 上海、杭州、温州的常规公交发展水平主要指标

2.轨道交通

从20世纪90年代开始，城市轨道交通在上海投入运营。由于建设和运营城市轨道交通成本高，技术难度较大，要求城市面积足够大等综合性因素，城市轨道交通在城市的发展步伐比较缓慢。上海、杭州、温州的城市轨道交通发展水平指标见表2。上海轨道交通水平远高于杭州，温州轨道交通水平最低。造成这一现状的原因除了客观因素外，也有政府职能方面的因素。

表2 上海、杭州、温州的城市轨道交通发展水平指标

上海作为国际化的大都市，其公共交通的顺利运转与上海发达的轨道交通系统有着很大的关系。与杭州轨道交通主要承担中心城区一定区域的交通流转不同，上海轨道交通网络比较密集和完善。截至2014年7月22日，上海轨道交通全网运营线路总长567km（不含上海磁悬浮列车、金山铁路，3、4号线共线段不重复计算），车站共计332座［2］。从出发地到目的地，步行时间基本上不超过20分钟。上海轨道交通系统较好地满足了市民日常的购物、学习、休闲游玩等活动的需求。

温州轨道交通水平低下的主要原因是，城区面积和人口数量没有达到急需建设的要求，与温州的经济发展水平和政府职能的缺失也有一定的相关；杭州城区已投入运营的1条地铁线路主要用以缓解中心城区巨大的交通压力，目前在建的有4条线路。假如借助地铁的换乘，杭州的城市半径以“一小时理论”进行估算，仍旧是合理的。笔者曾多次实地考察，由杭州火车东站出发，借用地铁换乘，并借助公共交通的方式，在1小时内顺利到达浙江大学紫金港校区。

3.公共自行车

城市公共自行车是个体交通向准公共交通转化，是城市实施公交优先战略、城市公共交通可持续发展战略的重要措施之一。上海、杭州、温州的城市公共自行车发展水平指标见表3。3个城市的公共自行车发展各具特色，但从营运车辆数与租借网点数比值看，杭州公共自行车发展水平优于上海和温州，这与杭州启动公共自行车项目早于上海和温州有关。

近年来，上海市居民选择公共自行车出行比例有所下降，人们选择电瓶车等交通工具作短途出行增多。

杭州的公共自行车系统起步较温州更早也更加完善，截至目前有2 000个租借网点［3］。由于公共自行车的出行半径有限，其主要分布于住宅区与商业区。笔者由浙江大学紫金港校区骑行至西湖的过程中，沿途发现许多自行车租借网点，基本骑行3分钟即可发现1个。

表3 上海、杭州、温州的城市公共自行车发展水平指标

温州的公共自行车网络已初步成型，在市区的3个区均有较为完善的基础设施建设与分布。据考察，公共自行车租借网点的合理、密集设置基本满足了1～5km出行的需求，步行时间也比较短。

二、城市公共交通一体化发展存在的问题

1.城市之间公共交通发展水平不均衡

从公共交通综合发展水平看，从高到低依次为上海、杭州、温州。一是城市轨道交通发展水平不均衡，上海遥遥领先。由表1～表2可知，虽然上海城区面积是杭州的2.8倍和温州的10倍，上海常住人口数是杭州的2.6倍和温州的3.9倍，但即使把杭州和温州在建的轨道线路数计算在内，上海轨道线路总数是杭州的2.6倍和温州的13倍。二是城市常规公交的发展水平也是上海领先。由表1可知，温州市区的人口密度最大，而车辆数与人口数的比值却最小。这种发展态势固然有其政治、文化和经济的客观原因，也有其一定的合理性，但从国家宏观的公共交通发展战略看，假如这种现象长期存在，显然不利于国家公共交通的均衡发展和可持续发展，进而不利于国家整体的经济发展和国民整体民生改善。

2.城市内部公共交通多样化方式发展不平衡

据统计，上海轨道交通日均客运量占日均客运总量47%，常规公交日均客运量占日均客运总量38%［4］，而杭州常规公交日均客运量占日均客运总量70%［5］，温州常规公交日均客运量占日均客运总量不足25%［6］。为适应5 00万人以上城市人口交通出行规模，均力图构建多模式、多层次的公共交通网络体系，一般采用轨道交通和快速公交线路为骨干线路，常规公交为主体基础，并辅助以补充的公共交通方式的城市公共交通系统模式［7］。按照此标准，杭州仍未达到多样化的要求，温州则是严重失调。上海公共自行车的发展与其他公共交通方式比较不但滞后，而且这一公共交通方式的发展还在衰退，说明没有很好地挖掘和利用这一交通方式的优势特点。杭州轨道交通发展与其他公共交通方式比较也略显滞后，这与杭州作为一个省会城市和著名的旅游城市不相称。温州轨道交通发展远远滞后于常规公交和公共自行车的发展水平，轨道交通是建设现代化城市的基础性工程，随着国家城镇化工程的推进和城市道路交通堵塞现象的日益严重，轨道交通发展的滞后在一定程度上会成为城市迈向现代化的瓶颈。

3.城市公共交通低碳化方式发展动力缺乏

根据全球能源发展态势和我国生态环境的现状，大力发展低碳化城市公共交通势在必行。从上海、杭州、温州3个城市公共自行车的发展态势看，显然严重缺乏动力机制。以世界公认的公共自行车发展经典城市法国里昂为例，每辆公共自行车每天租赁次数达5～6次［8］，由表3可计算出上海闵行区、杭州、温州每辆公共自行车每天租赁次数只有3.2次、3.3次、4.2次，3个城市公共自行车日均租赁次数均显著低于里昂，公共自行车使用率偏低。以杭州为例，杭州市民中出于低碳理念选择公共自行车出行的比例仅16.5%［9］，这在一定程度上反映出我国城市公共交通低碳化发展任重而道远。借鉴西方发达国家的经验，在我国人口多、资源又相对贫乏的条件下，低碳化发展城市公共交通既责无旁贷，又不失为明智之举。虽然3个城市均投入一定的财力和人力发展城市公共自行车事业，但从综合投入（包括政府宣传投入）的力度看仍远远不够，这说明政府的意愿还不够强烈，即政府没有把公共自行车这一公共交通方式作为优先发展战略来对待。

三、城市公共交通一体化发展的对策

1.采取经济手段和行政手段干预

公共交通面向公众和全社会，与公共部门有着非常密切的联系。按照公共经济学理论，外部效应分为正外部效应与负外部效应。假如城市之间和城市内部公共交通发展不均衡，堵塞了交通，导致城市运行效率下降，实际上就会造成城市的经济损失，成本由社会承担，于是产生负外部效应，此时市场失灵；反之，假如城市之间和城市内部公共交通发展合理均衡，就会体现出正外部效应，公共交通的资源投入可以让城市运转更加流畅，从而促进城市的经济发展，但公共交通的投资者获得这样的收益往往不明显，城市经济发展没有直接增加公共交通公司的收入（可以从侧面影响收益，如更多人出行可以增加公共交通公司的收入）。如果让市场进行调节，那么在公共交通方面所分配的资源就不足，造成了不经济，即实际上如果在市场调控的基础之上，增加投入才是有着正外部效应的资源配置。这就要求各级政府通过税收实现外部效应内在化，如实现负外部效应内在化而征收的针对环境污染的“庇古税”等矫正型税收，使得外部效应内在化。而对于正外部效应，政府可以以发放补贴的形式进行校正，这样相当于减少了成本或增加了产品的利润（对于承担公共服务项目的公司而言）［10］。因此，考虑公共交通发展水平的不均衡，中央政府应统筹安排，在政策制定层面向二三线城市倾斜，采取必要的经济手段和行政手段进行干预。如对杭州、温州的地方政府领导的工作考核指标中，明确列入城市公共交通发展水平指标，以促进这些城市向发达城市看齐。尤其像温州这样人口多、底子薄的城市，国家应加大投资力度，给予更多的鼓励和优惠政策，如可以允许地方政府采取灵活多样的手段和途径对公共交通事业进行招商招标，投资融资，并且给予较大的优惠政策如税收减免等，放开一部分公共交通建设的权利以引导社会资本，加速当地经济的发展。

2.直接介入经营

公共服务由公共服务的专门行政机构、集团企业提供，私人资本在其中只是起着部分作用。我国的公共服务由国有企业也就是国有资本提供，实际上国有资本在运行的过程之中已得到政府部门的校正，如许多提供公共服务的企业实际上是亏损的。以上海地铁为例，上海轨道交通线路基本处于亏损的运行状态［1 1］，但在国家强制力与考虑正外部效应的情况之下，这样的亏损经营实际上是“盈利”的。由于公共交通提供了非常大的正外部效应，导致整个社会得到了最大的收益，这在轨道交通公司的账本上无法体现，但政府部门统计整个城市经济发展时候就可以发现，这样的正外部效应既带来巨大的经济收益又带来良好的社会效益。这给杭州和温州的地方政府在城市公共交通的发展规划和具体实施上提供了合适的理论和经验借鉴。杭州和温州的地方政府可以直接介入经营，暂时不计局部的投入收益，优先发展城市公共交通。尤其像温州这样的城市，财政税收相对不足，中央政府和省级政府在财政政策上应大力扶持地方政府优先发展公共交通，从而实现正外部效应带来的“盈利”。

3.政府以立法的形式进行规制

对排放污染超标的汽车制定法律法规，规范其排放污染物的化学浓度上限；直接禁止排放某些污染物，对其进行检测，对检测不合格的按违法论处；通过立法的形式规定城市必须设立公共交通专用轨道，按照城市的人口数量和区域面积设立足够的公共自行车站点和车辆数等，并且必须严格执法（增加罚款金额），违法必究，使全社会形成良好的公共交通优先发展和严格遵守公共交通法规的共识。政府规制由于动用了强制力与法律手段，效率高，效果明显。但政府规制需要行政成本，由于占用了政府资源，采用政府规制应适度和谨慎，否则浪费政府资源，即出现资源配置的不经济。

［1］BRT快速公交下月试运营［EB/OL］.（2015-10-17）［2016-01-25］.http://www.wzrb.com.cn/article657250show.html.

［2］上海轨道交通［EB/OL］.（2016-01-01）［2016-01-10］.http://baike.baidu.com/view/73673.htm？from_id=1273732&type=syn&fromtitle=上海地铁&fr=aladdin.

［3］张艳，赵民.城市公共自行车系统的运作实践分析与政策取向探讨［J］.上海城市规划，2014（6）:120.

［4］上海市交通委员会.2015年11月交通行业运营情况简析［EB/OL］.（2015-12-25）［2016-01-10］.http://www.jt.sh.cn/export/infopub/xxgkml/ghjh/sctj/201511-00007.

［5］杭州公交大数据成“香饽饽”背后暗藏“黄金”［EB/OL］.（2015-08-31）［2016-01-10］.http://news.zj.com/detail/2015/08/31/1585939.html.

［6］温州市综合交通“十二五”规划（2011—2015年）［EB/OL］.（2015-01-11）［2016-01-10］.http://www.doc88.com/p-6661808815484.html.

［7］周家中.特大城市公共交通系统结构关键问题研究［D］.重庆:西南交通大学交通运输与物流学院，2 0 1 4.

［8］朱玮，何京洋，王德.法国公共自行车系统布局方法与实证研究—以巴黎和里昂为例［J］.国际城市规划，2015（1）:65.

［9］邬轶群，戴晓玲，孙君艳，等.低碳理念下的公共自行车系统效益研究—以杭州主城区实证调查为例［J］.城市发展研究，2 01 4（2）:3.

［10］冯波.公共经济学视角下城市公共交通供给研究［D］.济南:山东师范大学公共管理学院，2 01 4.

［11］交通方式的主要指标比较上海地铁处于亏损［EB/OL］.（2014-05-11）［2016-01-10］.http://www.doc88.com/p-3778091054644.html.

［责任编辑：贾李妍］

Integrated Development of Urban Public Transportation Based on Government Function： Present Situation， Problems and Solutions —Taking Shanghai， Hangzhou and Wenzhou for Example

LU Jingchao
（College of Energy Engineering， Zhejiang University， Hangzhou， 310007， China）

To make great efforts to develop urban public transportation is one of the vital means to solve the problem of traffic jam in urban areas.The study on the present development about the routine buses， rail transit and public free bikes reveals problems in public transportation such as the unbalanced development among the three cities， the unbalanced development in diverse modes within each city and inadequate driving power for low carbonization.It is maintained that one way out is the government supervision based on the government function.That is to enforce economic means and executive intervening， to directly interfere in business and formulate laws for the sake of the integrated development of urban public transportation.

City； Public transportation； Government function； Public service

10.13669/j.cnki.33-1276/z.2016.033

U121

A

1671-4326（2016）03-0039-04

2016-01-30

卢经朝（1996—），男，浙江温州人，浙江大学能源工程学院本科生.