美国水污染源排污许可制度研究

温中海　王军霞

美国水污染源排污许可制度研究

温中海1王军霞2

（1.广西壮族自治区环境监测中心站，广西 南宁 530028；2.中国环境监测总站，北京 100012）

美国“国家消除污染排放制度”（NPDES）排污许可制度是实现水环境保护目标的重要手段。NPDES排污许可证有个别许可和一般许可两种。NPDES有明确的职责分工，严格的申请和发放程序，完善的监督机制。通过对美国NPDES许可的研究，提出我国排污许可证制度完善中，应重新认识排污许可的地位和作用，正视排污许可证制度与排污权交易间的关系，重视排污许可证文本的设计，完善排污许可证制度的监督检查机制设计。

排污许可；水污染源；NPDES

1972年美国《清洁水法》规定，建立排污许可证计划，称为“国家消除污染排放制度”（NPDES），授权美国环保署（EPA）在全国实施，至今已有近四十年历史。美国许可证制度的发展是一个渐进的过程，在立法之后，经过2～3年的努力，产生最早的许可证。之后，许可证制度经过污染物和污染源控制范围的逐渐扩大，管理程度逐渐严格的过程，最终形成目前的美国排污许可证制度框架。我国排污许可证制度从八十年代在各地试点，但至今仍未在全国范围内统一实施，对美国NPDES许可制度进行研究，可以为我国排污许可证制度的完善提供借鉴。

1　NPDES排污许可制度在废水污染物监管中的地位

排污许可证制度是实现清洁水法中所设定的国家目标的手段和工具，是清洁水法中对于点源排放要求的实施载体。

1.1污染物排放控制

针对“至1985年，全面停止向通航水体排放污染物”的国家目标，要求对点源排放进行控制，所有向通航水体排放污染物的点源都必须获得排污许可证，否则视为违法。

清洁水法第三章，对排放标准及其实施做了详细的规定，其中关于点源的排放控制标准，是对点源污染排放的直接要求，而这些要求的实施主要依靠排污许可证制度。通过在排污许可证中明确点源需要执行的排放标准类别，以及相应的监测方案，并通过排放许可证制度的实施，实现对点源的排放监督，从而保证点源按照排放标准的要求进行排污。因此，排污许可证是污染物排放控制政策手段。

1.2水体水质保护

针对“1983年7月1日，在所有可能实现的地方达到水质保护的中期目标，这一目标将有利于鱼类、水生贝类和野生生物的保护和繁殖，并有利于在水面和水中进行娱乐活动。”的国家目标，需要水体达到相应的功能区要求，而仅仅从排放控制的角度出发，在某些时期或者某些地区，即便点源能够满足排放标准的要求，河流水质仍然无法满足水体功能的需求，因此，需要从水体水质保护的角度出发，确定日最大排放量，并将计算所得日最大排放量进行分配。

从图1清洁水法框架中可以看出，排污许可证制度水体水质保护的载体和工具。清洁水法中确定水体保护目标，并对水体进行评价，对于受损或者受胁迫水体提出保护计划，建立TMDL计划，而排污许可证是TMDL计划在点源污染中实施的载体。

图1　清洁水法框架

2　NPDES排污许可的种类与内容

2.1许可证文本的类别

许可证文本是设施在特定条件下向水体排放指定的污染物量一个执照。有两个基本类型的NPDES许可文本：

个别许可证。个别许可是专门为单个设施调整的许可。一旦设施提交合适的申请，许可证权威机构为这个特定的设施开发一个许可证，许可证的开发是在许可申请中包含的信息（如：活动类型、排放性质、接收水质）基础上进行的。权威机构向设施发放许可证，许可证的具有一定的有效期（一般不超过5年），并要求在有效期结束之前重新申请。

一般许可证。一般许可包括特定种类的大量设施。一般许可为许可证机构提供了一个费用有效的选择，因为很多设施可以被一个许可包括在内。根据水法中NPDES的规定，以下有共同点的点源种类可写通用般许可：雨污点源；有相同或者充分相似工艺类型的设施；排放同样类型的污水或者从事同样类型污泥利用或者处理活动的设施；有相同排放限制、运行条件或者污泥利用和处理标准的设施；要求相同或者相似监测的设施。一般许可证只能在特定地理区域内使用，如市、县或者州边界；指定的计划区域；污水区域或者污水当局；州高速公路系统；标准的大城市统计区域；或者城市化区域。通过发放一般许可，许可权威机构以更有效率的方式发放更及时的许可证，以分配资源。如，大量有某种共同相同因素的设施都可囊括在一般许可中，省去向各个设施方法个别许可证所需的金钱和时间。另外，使用一般许可保证了类似条件设施许可的一致性。

2.2许可证文本的内容

所有的NPDES许可证，最少包括5个一般部分：

封面——通常包括被许可者的名称、位置，批准排污的说明，被批准排放的具体位置。

排放限制——控制向水体排放的主要机制，设计许可证的人花费大多数的时间获得合适的排放限制，排放限制根据基于技术和基于水质的标准确定的。

监测和报告——用于确定废水和接收水体的特征，评估污水处理的有效性，以及确定遵循许可条件。

特殊要求——排放限制指导的补充情况，例如：最佳管理实践（BMPs），额加监测活动，周边河流调查，毒性削减评估（TREs）。

标准要求——适合所有的NPDES许可的预先制定的要求，以及描述许可证的法律、法规和程序上的要求等。

每个许可证包括这五个基本部分，但是各部分的内容根据许可证是发给市政还是工业设施，以及是向个别设施发放还是向多个设施发放（即一般许可）而有所区别。

3　NPDES排污许可的管理机制

3.1职责分工

NPDES许可计划是《清洁水法》授权联邦环保局实施的行动，由中央政府负责。联邦EPA可以授权州或者部落具体实施该项目。如果希望获得该项目授权的州，需要符合一定的要求，经联邦环保局评估认定有资格管理该项目的州，要将NPDES许可计划纳入本州法律中，使其具有法律效力，州的要求可以比联邦的要求严格，但是不能比联邦的要求低。州既可以申请全面的许可计划，也可以申请部分许可。对于没有申请授权的州，以及申请部分授权的州，州负责以外的部分由联邦环保局直接管理。目前，有5个州是完全授权，5个州没有任何许可证管理授权，由联邦EPA设计所有的许可证，其他的州都属于部分授权。

排放许可证并不是简单地从联邦政府机构交给州政府机构去做，变成一个地方的专项工程。它仍然是联邦专项工程，由美国环保局与州的有关环保机构制定有法律认可的契约性质的备忘录（MOA，Memorandum of Agreement），正式授权给州环保机构办理。

联邦环保局及分支机构职责：制定法律规范、人才培训、批准和否决、监督、执行未授权的部分。城镇污水处理厂的污泥排放证管理在技术上比预处理管理简单，但是美国环保局迄今直接管理全美国各州的排放证事务。由于污泥中的污染物含量直接反映了污水处理厂的处理水平和排放水水质，所以污泥排放的管理可以帮助美国环保局直接了解各个城镇污水处理厂的运作和监督授权污水排放许可证各州的工作。

地方许可证管理机构职责：发放由联邦EPA授权了的许可证；至少达到《清洁水法》要求的程度去检查、监测、进入和要求报告；评估。检查设施和活动提交的信息的准确性，取样的代表性等，以及其他相关的实施状况的评估；通知公众及其水域可能受影响的其他任何州每份申请，举行听证会；汇报。转交局长每份申请（包括其副本）；汇报许可证的执行情况；上报监测数据等。州许可计划的负责人需要每季、每半年、每年分别向联邦EPA地区负责人或者向联邦环保局局长汇报执行和不执行状况，以及不执行状况的类别等；征求相关部门的意见，以保证许可证不违背其他部门的要求；对许可证的违反行为进行民事或刑事制裁，或者其他方式的处罚。

3.2许可证的申请与发放程序

个别许可的主要步骤：许可证地方管理机构接到来自被许可者的申请，检查申请的完整性和准确性，如有需要，要求其他信息，由此获得完整和准确的申请信息；根据申请数据和其他资料来源确定基于技术的排放限制，根据申请数据和其他资料来源确定基于水质的排放限制，对比基于技术和基于水质的排放限制，选择较严格的作为许可证的排放限制；设计每种污染物的监测要求；综合考虑申请单位的特殊情况和一般情况，考虑差别和其他适用规定，最终形成对申请单位排放方面的要求和限制；草稿公示和说明，概述主要事实和重要的确凿的合法性说明；将许可证草稿和说明提交EPA局长；完成检查和发放程序；发放最终许可证；确保许可证要求的实施。

一般许可的程序与个别许可相似，不过在某些规定中有不同。许可机构首先通过搜集证明一群或者一类排放者有相似之处，发放一般许可是合理的数据，确定需要一般许可，在决定是否发放一般许可时，许可机构考虑以下问题：是否有大量设施包括在内，这些设施是否有相似的生产过程或活动，这些设施是否产生相似的污染物，这些设施是否低的潜在违反水质标准的比率。

一般许可发放之后，设施想包括在一般许可下的，通用向许可机构提交意向报告（NOT）。许可机构或者要求附加信息，或者通知将其纳入一般许可，或者要求其申请个别许可。

3.3监督机制

在NPEDS体系中，获得并保持一个较高的环境法规的遵守和执行效率是联邦和州环境管理机构的最重要的目标。因此对排污许可证的执行情况进行监督和检查则成为一种有效的管理和激励机制。通过监督机制的实施，可以有效的检查规章、许可要求和其他项目要求的执行状况；检查被许可者提交的信息的准确度，以及被许可者执行的抽样和检测的合适性和适度性。此外，通过监督机制的实施，还可以实现为执行相应的措施搜集证据、为许可程序获得信息支持以及评估法令的执行程度等目标。

《清洁水法》（section 402）规定，点源的许可证持有者必须遵守许可证的特定要求，对于取得许可证的设施是否严格的遵守许可条件，第308条规定了两种监测方式：一是点源的自我监控；二是由EPA或州污染控制机构按照一定程序对许可证的执行情况进行监督检查，以及对点源的自我监控情况进行评估。

EPA的责任。按照清洁水法的要求，EPA可以对一切排放至天然水体的污水排放点进行监控，而无论其是否拥有许可证。水法中规定在州满足一定条件时，允许联邦机构授权给实施NPDES的州许可证的签发，执行和监督的权利，但联邦保留许可证的最终批准的权利。EPA和州水污染控制机构签署正式的合作协议，以保证对许可证的监督按时准确的完成。一旦州、管辖区和部落被授权发放许可证或者管理部分计划，EPA将不再管理这些活动。但是，EPA必须有机会检查每个由州、管辖区和部落发放的许可证，并且否决与联邦要求有冲突的因素。EPA同时保有在州管辖范围内选择某些设施或活动进行监督检查的权利。如果许可机构不遵循反对意见，EPA将直接管理许可证。

州政府的责任。国家要求州必须要有一定条件才能把管理的权利下放到州。条件是州必须将EPA制定的NPDES的法规纳入本州相关的法律体系，或将此作为许可证管理和执行的最低标准。EPA需要和州制定一个具体的MOA，属于中央政府的专案，在中央政府法规下执行。州政府按州内划分的区域设立区域办事处，作为许可证的发放和监督管理机构。如果州违规了MOA的规定，联邦执法机构可以直接介入进行调查和处罚而不需通过州政府，同时联邦和州法庭也可以接受诉讼。这实际上都是提高了管理的层次。在对许可证的监督中，州政府首先需要制定一个完整的实施计划和程序。这项计划需要满足以下要求：①可以获得州长的授权，对所有违反许可证和相关法规的设施及活动进行全面调查；②按照许可证要求定期对相关设施和活动进行检查；③可以有效获得违反许可证要求的相关违法信息；④制定公众监督程序，使公众对于违法行为的监督信息可以有效反馈。

公众参与。社会监督在美国的环境保护法令执行过程当中，起着非常重要的作用，是一个不可缺少的基本成分。美国《清洁水法》范畴下的“公民诉讼”被使用的最广泛，社会影响也最大。“公民诉讼”条款允许任何利益相关的公民，包括环保团体，在联邦地方法院提出公民诉讼，惩办违反排放标准的排污户，或者没有尽到水法所规定的职责的美国环保署或者州的环境保护政府机构负责人。公民可以参与多种形式的执行过程。根据信息自由法案，公民有权利要求获得EPA数据库中的某些特定的设备执行信息。感兴趣公民可以参加任何联邦民事诉讼，参与复审和评论被提议的许可法令。

由上可见，美国的许可证的监督机制分为三个层次：联邦对州的监督；州机构对持有许可证的点源的监督；点源的自我监督以及非赢利环境保护团体为主要力量的社会监督。这种多层次、直线型的系统使监督机制严密且容易实施。同时采用证明书等强调个人法律责任的自我监督机制，以及守法援助等政策对守法者提供激励措施，从而提高许可证的执行效果，降低监督成本。

4　对我国排污许可证制度完善的启示

4.1重新认识排污许可的地位和作用

排污许可证实质上可以看作环保机构发给持证单位的法律文书，同时也是政府的执法文件。排污许可证中包含了持证单位所应遵循的所有要求，而且通过设计模板，提供标准的表格，设计严格的计算公式等形式将对持证单位的要求规范化，一方面对持证单位的要求更加具体和明确，另一方面对持证单位提交的信息的质量提出要求，进行规范，可提高信息的质量。而我国目前普遍认为排污许可证是实施污染物排放总量控制的手段，是以总量控制为基础的污染物授权排放制度。或者认为排污许可证仅仅是对企业排放行为的许可，而对排污许可作为一项水污染源基础而全面的监管政策认识不足。

4.2正视排污许可证制度与排污权交易间的关系

在美国，废水排污许可证并不是为了进行排污权交易，也不允许点源之间进行交易。在同一受纳水体范围，实施TMDL的区域内，点源和非点源之间可以实施排污权交易，主要的方式是由点源提供资金来进行非点源的污染控制，从而可以在降低对点源排放控制要求的情况下，满足TMDL的要求，实现对水质的保护。在美国，能够普遍进行交易的是酸雨许可证，是针对于大型排污企业二氧化硫和氮氧化物的排放控制制度，这与我国的情况是不同的。之所以如此，主要是考虑到不同排放源对环境质量影响的可替代性。废水排污影响区域性特征十分明显，不同区域的点源对水体的影响是不同的，不能简单的进行交易。而高架源的二氧化硫和氮氧化物排放迁移性强，不同区域源排放控制具有较强的可替代，可以通过交易的方式实现排污控制。而在我国，排污许可证制度一直以来被当作实施排污权交易的载体，认为实施排污许可证制度就是为了进行排污权交易，或者说实施了排污许可证就一定要进行排污权交易，这种认识是存在误区的。因此，应该正视排污许可证制度与排污权交易的关系。

4.3重视排污许可证文本的设计

排污许可证文本既是持证单位的守法依据，也是政府部门对排污单位进行检查的重要依据，因此，文本越详尽，对排污单位的管理越确定，政府部门的检查越具针对性。从美国的经验来看，因为设有专门编写排污许可证的专家，并有非常详尽的手册，每个排污单位的许可证文本都非常具体而确定，尤其是对于较大排放源，从各个方面对排污单位废水污染治理进行了规定，形成数十页甚至更多的许可证文本。而我国一直以来，并未对排污许可证文本设计基于足够的重视，许可证文本内容过于原则性和笼统，使得排污单位难以通过许可证文本了解本单位所应采取的污染治理措施，政府部门也不会以许可证文本为依据对排污单位展开全面的检查。许可证文本仅仅作为一个许可的证明，而非真正意义上的排污许可制度的载体。因此，应借鉴美国的经验，重视对排污许可证文本的设计，使其包含对排污单位污染治理和排放的全面而具体的要求，从而正在发挥许可证制度的作用。

4.4完善的监督检查机制是许可证有效实施的重要保障

美国NPDES许可制度之所以能够在水污染治理中发挥重要的作用，离不开完善的监督检查机制。联邦政府对州政府的监督有利于督查州政府更好的开展各排放源的监管，州政府对排放源的监管则直接保证了排污许可证制度的实施效果，公众监督则为该制度的实施提供了强大的外部动力。我国目前缺少全国统一的排污许可制度，国家对省级部门的监督基本不存在。由于我国信息公开制度的不完善，公众参与还很不完善。因此，我国的排污许可证制度的监督检查机制极不完善。我国目前正在研究制定排污许可证制度，应重视对监督检查机制的设计，否则，排污许可证制度的实施效果将难以保障。

［1］ EPA Office of Wastewater Management-Water Permitting. Water Permitting101［EB/OL］. ［2016-04-13］.http：//www.epa. gov/npdes/pubs/101pape.pdf.

［2］ EPA Office of Wastewater Management-Water Permitting. U.S. EPA NPDES permit writers’ manual［EB/OL］. ［2016-04-13］.https：//www.epa.gov/sites/production/files/2015-09/ documents/pwm_2010.pdf.

［3］ EPA Office of Wastewater Management-Water Permitting. NPDES Compliance Inspection Manual［EB/OL］.［2016-04-13］. https：//www.epa.gov/sites/production/files/2013-09/docume nts/npdesinspect_0.pdf.

Research on water pollution source discharge permit regulation in USA

NPDES discharge permit is the main instrument to protect water quality in USA. There are individual and general permits. There is definite reasonability among stakeholders， rigorous application and payment procedures， and perfect supervision mechanism. While improving the permit instrument in China， it should re-recognize the role of permit， envisage the relationship of permit and emissions trading， pay attention to permit text designing， and improve the designing of supervision mechanism.

Discharge permit； water pollution source； NPDES

X52

A

1008-1151（2016）02-0042-04

2016-01-

广西自然科学基金项目“西江流域水环境重金属污染机制与调控”（2013GXNSFEA053001）。

温中海（1984－），男，江苏沭阳人，广西壮族自治区环境监测中心站工程师，硕士，从事环境保护和环境监测科研工作。