我国地方政府行为逻辑研究述评

张丙宣

(浙江工商大学 公共管理学院，杭州 310018)



我国地方政府行为逻辑研究述评

张丙宣

(浙江工商大学 公共管理学院，杭州 310018)

研究地方政府的行为逻辑是解读国家治理的深层密码，推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作。本研究从结构功能、治理过程和组织制度三个视角，梳理了近十年来我国地方政府行为逻辑的文献，发现制度的影响力是现有文献着重强调的核心内容。研究经历了从正式的国家治理体系对地方政府行为的决定性影响走向央地政府的互构、地方政府与地方社会制度的相互塑造；从规范研究走向实证研究；从宏观研究走向中观研究；从以组织为中心的研究走向以组织场域为中心的研究。未来应该采取实证和比较研究的方法，着重研究政府组织内部或组织间的互动导向制度的形成、强化、弱化或再制度化的过程，进而探索地方政府行为的一般性逻辑。

地方政府；行为逻辑；国家治理体系；治理能力

在我国，地方政府在国家治理中发挥着至关重要的作用，它直接提高或削弱着国家的治理能力。自20世纪80年代以来，地方政府研究就是一门显学。近年来，地方政府研究不仅局限于政府结构和政府职能，而且十分强调地方政府在政策过程和社会治理中的角色。然而，无论是科层制理论、理性选择理论，还是新自由主义理论，都不能很好地为我国地方政府的行为给出一个合理的解释。为此，早在20世纪90年代，研究者就提出了诸如“地方法团主义”“地方政府即厂商”“赢利性政权经营者”等等较有影响力的解释模式。但是，这些理论模式都是解释地方政府(尤其是乡镇政府)的经济行为，而经济行为只是政府行为的一部分，从政府经济行为抽象出来的理论模式是否能够适用于其他领域呢？解释乡镇政府行为的理论模式能否适用于其他层级的地方政府呢？

我国地方政府是复杂的治理体系，其复杂性至少有三个表现：一是地方政府的层级多。在《地方政府组织法》中，省、市、县、乡都是地方政府，而且，在运行中，村庄和社区也履行着地方政府的部分职能；二是地方政府履行的职能多。我国各层级地方政府之间缺乏明确分工，几乎承担着管辖区域内的所有责任，履行无限的职能；三是地方政府的行为与地方政府应该承担的职能之间并不是一回事。那么，在地方政府行为复杂性和多样性的基础上，是否存在着一般性的行为模式呢？本文通过梳理近十年来我国地方政府行为逻辑的主要文献，寻找地方政府行为的共同规律，“解读国家治理逻辑的深层密码”，[1]推进国家治理体系和治理能力现代化。本文主要从三个视角展开：结构功能、治理过程和组织制度，在此基础上梳理地方政府行为逻辑取得的主要进展，并指出新的研究方向。

一、结构功能的视角

结构功能的视角是研究者解释我国地方政府行为逻辑的主要视角之一。该视角吸收了传统公共行政学的理论资源，认为合理的现代国家治理结构和治理体系应该是不同层级的政府、不同政府部门具有明确的分工和清晰的边界，责、权、利的合理配置，畅通的信息沟通机制，合理的组织规模与行政层级[2]。现代国家的这些正式制度和治理体系既能激发地方政府的主动性，也能对地方政府进行结构性限制。

该视角主要强调我国行政管理体制对地方政府的约束和限制。这种体制主要有以下四种特点：一是行政区划上的多层级多地区的治理结构，该结构被钱颖一教授称为M型政府结构[3]；二是条块结构。1949年以后，国家治理体系由纵向的“条条”和横向的“块块”组合而成。在条块关系中，不同层级政府缺乏明确分工，几乎是中央政府的翻版[4]；三是上下分治的治理体系。虽然不同层级政府缺乏分工，但是，在治理内容上，高层政府和低层政府有分工，中央政府执掌治官权，低层政府掌握治民权，呈现出“上下分治的治理体制”[5]；四是执政党的领导地位。中国还是“以党领政”、党和政府相互“嵌入”的独特结构和政治生态的国家，执政党在国家战略和政策的制定中发挥着独特的影响力[6]。

该视角的学者往往用中国独特的国家治理体系和治理结构来解释改革开放后中国经济的非凡表现，以及与市场化改革和经济高速增长相伴的中国治理体系的稳定性和适应性[5，7]。该视角往往自上而下地考察中央政府和地方政府的关系，把研究重点放在中央政府或中央部委，认为地方政府是中央政府忠实的代理人，是实现国家意志和发展战略的工具。当然，中国独特的治理体系和治理结构能够促进经济的高速稳定增长，需有一个关键的变量：放权。20世纪70年代末，为实现国家发展战略从阶级斗争转变到经济建设上来，中央政府实行了行政放权和财政分权的改革，激发了地方政府发展地方经济的积极性[8-9]。在研究方法上，该视角多采取规范演绎的方法，认为中国独特的治理体系和治理结构能够赋予中央政府绝对的权威，并通过政治强制的方式，约束地方政府的行为。

应该指出，结构功能的视角为宏观上研究地方政府的行为逻辑奠定了基础，尤其是从我国行政制度史、国家治理体系和治理结构等方面，揭示我国地方政府行为逻辑。但是，为什么有时候中央无法有效地控制地方政府的行为呢？对此，阿西莫格鲁指出由于缺乏包容性制度，中国未来的前景并不明朗[10]。然而，从长期看，国家治理体系和治理结构并不是一成不变的，体系和结构本身也是变量；即使体系和结构等正式制度在短期内没有改变，央地关系和方式确实发生了很大的变化[11]，改革开放后，虽然中国是单一制国家，在互动方式上，央地关系则表现为“行为联邦制”或事实上的联邦制特征[12]；结构功能的视角往往自上而下强调中央政府的重要性，认为中国独特的国家治理体系仅仅对地方政府有约束力，实际上，不管我国国家体系是如何形成的，一旦建立，它就会对体制内的所有行为体产生约束，当然也包括中央政府。也就是说，该视角忽视了地方政府对中央政府制定国家发展战略和国家治理体系的影响，因为地方政府不仅是执行中央政府的政策，实现国家意志的工具，而且也是政治体系不可或缺的一部分，在国家治理中具有重要的政治功能[13]。同时，有着多层级政府的中国，中央与地方这一简单的二分法，并不能为理解某一层面的地方政府行为逻辑提供太多的帮助。由于存在这些问题，结构功能的视角很难解释央地政府之间的摩擦，中央政府政策被废弛或执行走样等问题。

二、治理过程的视角

治理过程的视角从历史制度主义和理性选择的制度主义获得理论支撑。*历史制度主义认为个体的偏好是不稳定的，且往往来源于选择而不是先于选择和决定选择……，个体当前的选择和机会，受其过去选择的制约，并以过去的选择为前提(参见理查德·斯科特著：《制度与组织——思想观念与物质利益(第3版)》，中国人民大学出版社2011年版，第38—39页)。理性选择的制度主义认为制度是“治理或规则系统，这些规则是由寻求增进或保护他们利益的个体的互动过程建立的……，行为者应该被置于制度分析和发展的框架中，即确立行动舞台、相互作用形成的互动模式和结果，并对结果进行评估”(参见Elinor Ostrom. Institutional Rational Choice: An Assessment of the Institutional Analysis and Development Framework. In P. A. Sabatier (ed.), Theories of the Policy Process, 2nd, Cambridge, MA: Westview Press, 2007:21-64)。无论是历史制度主义还是理性选择的制度主义，都把行为者置于更大的制度框架中，强调行为者与外部环境的资源交换和互动，认为互动呈现了行为者行为逻辑的形成过程，也就是制度的生成、再现、持续和再制度化的过程。因此，治理过程的视角认为仅仅把地方政府放在政府间关系的制度框架中是不够的，还应该把地方政府放在政府与市场、政府与社会的互动框架中，互动过程为考察地方政府行为逻辑提供了切入点，也为研究国家在基层治理体系的重构和国家治理能力的提升提供了契机。

针对结构过程视角的缺陷，治理过程视角认为国家治理体系存在的结构性漏洞为组织内外的非制度因素进入和影响组织提供了可乘之机。譬如，严霞、王宁[14]指出，制度规定的抽象化和模糊化、理想化、僵化与碎片化、制度间不匹配不配套以及正式制度的软预算机制等问题，使人情文化渗透到组织制度中，形成约束组织成员行动的主导力量。目前，治理过程视角的研究主要集中于以下三个方面。

(一) 国家与地方政府的相互塑造

该视角认为地方政府并不等同于国家，地方政府是国家的代理人之一，国家并不能完全自上而下地单方面控制地方政府，地方政府同样可以自下而上地强化或削弱国家的治理体系和治理能力。

地方政府的目标和角色是多样的，在执行中央政府的政策命令的过程中，地方政府会采取多种应对策略，*范永茂指出，在中央决策地方买单的制度情境下，地方政府往往采取调整收支模式、拖延、谈判、部分服从和博弈，或服从或抵抗等多种应对措施(参见Yongmao Fan. The Centre Decides and the Local Pays: Mandates and Politics in Local Government Financial Management in China. Local Government Studies, 2015,41(4):516-533)。并在地方政治中仍然扮演着重要的角色。郑永年教授[12]指出，尽管中国是单一制国家，但是具备了行为联邦制特征的央地关系，不仅总是通过强制，而且还通过谈判和互惠机制来调节它们的关系，他尤其强调在强制和谈判基础上开展央地互惠的重要性。吴毅认为地方政府呈现了权力运作的多面性，基层社会各方权力的博弈以及乡域政治中的权力运作，不单是“增强”“强化”及“扩张”了国家的权力效能，而且重塑了各方权力主体之间的权力关系[15]；政治体系的弹性是“通过内部调整而不是改变体系的运作逻辑的方式来回应外部刺激”[16]。

经济学领域的研究突出中央政府的激励机制如何导致地方利益的膨胀、诸侯经济、重复建设等意外后果。在改革之中，中央政府逐步开放要素和产品市场，资源配置理应越来越有效率，然而，“产能过剩”“恶性竞争”等仍然是困扰中国经济的“顽疾”[17]。黄新华的一项实证研究表明，我国公共服务水平的提高慢于经济增长的速度，资源投入增长较快的城市并没有导致公共服务绩效的显著增长[18]。

简言之，在中央与地方政府的关系上，治理过程视角认识到地方政府自利性在发展地方经济和执行中央政策过程中增强或削弱国家能力，重构政府层级关系、政府与社会关系的重要性。

(二) 地方政府与地方市场的双向互动

在政府与市场关系上，治理过程视角认为在市场不完善的条件下，作为利益主体的政府直接兴办企业参与市场经营，能够弥补部分市场的不足，尤其是改革开放之初，地方政府大办乡镇企业，不仅促进了乡村工业的发展和地方经济的繁荣，也增强了地方政府的实力，改变了央地间的政治权力关系。地方政府与地方市场的关系是20世纪80到90年代国际汉学界研究的热点问题之一，其中倪志伟的“市场转型论”、戴慕珍的“地方法团主义”和魏昂德的“地方政府即厂商”是标志性成果。

但是，21世纪以来，政府与市场的关系愈加复杂：一方面，私有经济已经建立起来，并成为中国经济增长过程中不可忽视的强大力量，并推动政府承认其合法性、正式权利和平等地位[19-20]；另一方面，地方政府继续深度参与市场竞争，而且还将竞争引入到地方政府间的关系之中，导致地方政府之间围绕税收等资源展开了激烈竞争，并继续主导地方和区域经济的发展[21]。随着全国市场的统一，地方政府从一般性竞争领域中退出，进入土地等关键性要素市场，曹正汉、史晋川[22]认为在1992年至2000年间，地方政府控制地区经济的方式由“抓住办企业的权力”转向“抓住土地开发权”，地方政府不是单纯地走向公共服务型政府，而是凭借其对地区性生产要素的控制权，转向从整体上控制和经营地区经济。在孙秀林等学者[23]看来，这是由于分税制改革增加了地方政府直接经营企业的风险，打击了地方政府兴办企业的积极性，为规避风险地方政府从兴办企业转变到经营土地、追求“土地财政”的发展模式。

需要指出，随着市场体制的成熟，诸侯经济、地方保护主义的空间越来越小，但是地方政府并没有从经济领域中退出，而是继续控制着区域经济发展的主导权，控制着关键性生产要素。当然，这种控制并不是不受市场机制的约束，市场机制推动了地方政府转变发展方式：把控制和经营土地作为主导地方经济发展的模式，但是市场的成熟并没有削弱地方政府主导和控制区域经济的能力。在政府的主导背景下，企业家不是选择“用脚投票”的市场行为，而是选择政治嵌入的方式影响地方政府的决策[24]。近期研究并不支持早期强调市场化能削弱政府垄断权力，使政府与市场关系走向良性循环的观点。

(三) 地方社会制度对地方政府的支持与约束

早在20世纪40年代塞尔兹尼克在对田纳西流域管理局的研究中就指出，组织并不是封闭的系统，它受所处环境的影响，在不断与周围环境互动中成长[25]。冯军旗在《中县干部》中指出：“一个运行良好的政治体系是正式关系和非正式关系的有机结合，后者起到润滑作用，成为正式制度的有益补充。”[26]

当然，地方社会制度不仅支撑地方政府的发展规划和服务供给，而且还能缓和强势政府主导社会带来的负面影响，也会约束和阻碍地方政府目标的实现。周雪光[27]指出政策执行和官僚机构作用的发挥，与社会制度在资源动员、问题解决和应对危机的社会过程交织在一起；若忽视了社会制度，评估政府及其官员的角色既不充分也有误导性，因为社会制度可能强化、改变、破坏或者缓冲政府干预的影响。蔡莉莉[28]指出在正式制度和公民对官员约束极其有限的条件下，社区互惠组织内部的非正式规则和规范能有效地约束官员的行为，使官员愿意为村民提供更多的公共服务；徐轶青和姚洋[29]对我国1986年到2005年220个村庄的研究发现，来自村庄宗族的地方领导人能够显著地增加地方公共投入。

另外，宗族、社会记忆、革命传统等历史传统也是支撑或约束地方政府行为的重要因素。肖唐镖[30]指出宗族在村庄公共物品的供给、治理规则的形成、纠纷的解决等方面与地方政府相互补充和竞争，景军[31]的研究也支持这一观点。刘明兴等人[32]指出，在那些解放前就建立了地方革命武装的地区，本地干部在当地有较强的影响力，但与上级疏远，缺乏晋升机会，为了长期的政治生存，他们会激励推行保护市场的经济政策，进而促进地方经济的快速发展。

然而，城市扩张和政府主导的发展模式严重破坏了地方的社会制度，引发了社会的反向运动，社会的反向运动限制了地方政府目标实现的程度，甚至对地方政府与地方社会双重目标都造成损害。邢幼田使用“地方政府的都市化”和“市民地域”两个概念分析城市政府与社会的关系。她认为都市化已成为地方政府自我强化的工具。城市政府开发和实施各种发展项目使大部分农民去地域化，引起农民的抵抗，农民的抵抗在一定程度上抵消了地方政府都市化目标的实现[33]。实际上，去集体化后，乡村非正式维稳组织网络的自我弱化，使城郊农民与乡镇政府的对峙与摆平的博弈机制日趋自我强化[34]，造成了行政社会的后果；农民不断向政府提出各种经济、政治和文化等诉求，甚至诉诸群体性事件把事情“闹大”[35]，地方政府“花钱买平安”，回应农民的需求[36]，换取民众对政府的服从和向政府让渡权利，将农民的诉求和可能的反抗向非政治性转化[37-38]。

需要强调，在治理过程视角中，地方政府除了受到政治体制和市场的影响外，还受到乡村社会治理的结构、社会环境和社会情景[39]等因素的约束，从而展现了地方政府行为的多样性和复杂性：它不是被动地接受来自市场、上级政府和底层民众的多重压力，而是主动调整政策、转变治理方式，重新塑造地方秩序[40]。然而，治理过程视角依然有诸多问题有待解决，如中央政府、地方政府与社会制度间相互强化或弱化的条件是什么？在多大程度上市场秩序和地方制度能对地方政府的行为构成实质性约束？由于涉及变量太多，不像结构功能视角那样基于较少变量就能建立其颇有解释力的范式，治理过程视角提出的范式或者过于宏观，或者过于微观，很少有较强解释力的中层范式。因此，仍需要重新界定地方政府的行为逻辑。

三、组织制度的视角

在地方政府行为逻辑上，结构功能视角的解释既简洁又优美，但是它又过于宏观和规范化，对于现实中地方政府行为缺乏有效的解释力；治理过程视角往往涉及到太多的变量，导致地方政府行为逻辑呈现出多样性。如何把地方政府行为逻辑的一般性与特殊性结合起来？组织制度视角做出了新的尝试。

组织制度视角从组织分析的制度主义中获得理论资源。组织分析的制度主义以场域层次为中心，研究组织社群中的关系结构和逻辑模式的形成。*迪马吉奥和鲍威尔突出了组织结构和实践生产强制、模仿和规范的过程(参见Paul J. DiMaggio and Walter W. Powell. The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields. American Sociological Review, 1983,48(2):147-160)，斯科特将分析制度的关键要素归纳为规制性、规范性、文化——认知性三大基础要素(参见理查德·斯科特著：《制度与组织——思想观念与物质利益(第3版)》，中国人民大学出版社2010年版)，推进了组织分析的制度主义的研究。该视角试图把结构功能视角的宏观研究与治理过程视角的微观研究结合起来，为地方政府行为逻辑给出一个一般性的解释，研究主要聚焦于中国独特的不同于韦伯的照章办事的官僚人事制度的特征[41-43]。在研究方法上，该视角试图把微观的个案分析与中观的规范分析相结合，建立中观的理论模式。在研究领域上，该视角认为，尽管地方政府是多层级的，但是他们并未特意地把不同层级的地方政府区分开来，而是着重研究地方政府的结构和行为逻辑形成的过程，而且，该研究还把激励机制运用到组织内部官员行为逻辑的研究上。近年来，该视角的研究至少有四种具有代表性的中观理论模式。

(一) 官员晋升的锦标赛模式

从20世纪80年代到90年代，国内外研究者就从组织制度的视角提出了诸如蜂窝结构、M型结构、压力型体制、职责同构等解释模式。在此基础上，周黎安从激励着手，运用行政逐级发包和属地管辖的分析概念，把政府间关系变成内在一致的整体。他认为，中国政府间关系属于一个组织内的发包关系，而且行政发包按照属地原则进行，官员晋升激励是解释改革开放后中国经济持续增长的关键变量，他把官员晋升的激励称为“锦标赛”[44]，复旦大学的张军教授将这种强竞争模式称为“登顶比赛”(race to the top)[45]。行政逐级发包、属地管辖、财政分成和官员晋升激励构成了中国传统的行政治理的四个核心要素。*当然，周黎安的这个观点并不是没有问题。周雪光、练宏从控制权分配的角度研究政府内部各层次的“发包制”过程，认为组织中的目标设定、检查验收和激励设计等控制权的不同分配组合导致了迥然不同的政府治理模式。这就意味着，周黎安提出的以激励机制为中心的中国政府的“行政发包制”的四个构成要素之间未必完全匹配和兼容。这是因为组织内部的控制权分配形式制约着激励机制作用的发挥，控制权分配组合的特定方式塑造了组织内权威关系的特定形式。“行政发包制”的理论模型仅仅是静态的，实际运行中的“行政逐级发包”还受到更多条件的限制(参见：周雪光、练宏：《中国政府的治理模式:一个“控制权”理论》，载《社会学研究》2012年第5期；周雪光、练宏：《政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型》，载《中国社会科学》2011年第5期)；同时，周雪光的这一观点被何艳玲、汪广龙进一步验证(参见何艳玲、汪广龙：《不可退出的谈判：对中国科层组织“有效治理”现象的一种解释》，载《管理世界》2012年第12期)。这种官僚的强激励模式还被广泛应用于解释省区交界地带的经济发展问题[46]，以及经济中的“层层加码”现象[47]。

为什么官员晋升的锦标赛会发挥作用呢？周黎安认为晋升锦标赛实现了将政府官员的政治仕途与反映社会需求的一定标准相联系，将政府官员的自由裁量权引导到达到政府期望和社会需求的目标上来。而且，晋升锦标赛还内生地再生产一种维持这种激励的积极因素，从而较好地解决了承诺的可信度问题。晋升锦标赛推动了地方积极开展政策实验和制度创新，但是，它也导致偏好替代、多任务情况下的激励扭曲和软预算约束问题，从而产生高昂的成本。

(二) 有限问责制

党管干部、人事任免权往往被认为是中央控制地方、上级控制下级的杀手锏。但是，人事任免权仅仅解决了中央政府与省政府、毗邻的上下级政府间的人事问题，地方社会事务的管理权问题并没有解决。也就是说，在地方社会事务管理上，上级政府必须授权下级政府[12]。王汉生、王一鸽[48]的研究表明地方政府组织内部的目标管理责任制，在政府内部以及政府与社会之间构建出一整套以“责任——利益连带”为特征的制度性联结关系。地方政府之间责任的连带性还延续到乡村治理过程中，村组干部以资源统筹配置、捆绑连带的方式规制村民，村民将其各种义务与权利捆绑连带，对村组干部实行反制[49]。郁建兴、高翔认为：“在分权背景下，中央政府较少具备塑造地方政府行为模式的渗透性权力，横向问责机制的不健全和纵向问责机制的局限性，使得财政收益最大化逐渐成为支配地方政府行为的主导逻辑，并最终导致了政府有选择地履行职能”[50]。

(三) 地方政府的合谋和战略同盟

周雪光教授为研究地方政府的行为逻辑做出了突出贡献，他提出了地方政府间“共谋”这一具有较强解释力和生命力的分析性概念。他认为共谋行为是政府组织的结构和制度环境的产物，是现行组织制度中决策过程与执行过程分离的结果，在很大程度上也是近年来地方政府集权决策过程和激励机制强化所导致的非预期结果[51]。仅仅有强激励难以维系多层政府间的共谋关系，难以实现多层级多部门间的广泛合作，周雪光等人[52]发现，环保和规划领域的政府行为具有应对多重压力的被动反映、持续调整和聚焦于短期收益的弱激励特征，这种特征的行为由完成任务逻辑、激励逻辑和政治联盟逻辑共同促成；练宏[53]指出持续存在的弱激励保证了权力支配的灵活性，避免外在激励过度排挤内在激励。

在20世纪90年代早期的发展主义和地方法团主义的基础上，海贝勒和舒耕德提出战略群体(strategic group)的分析框架，用来研究县乡政府的政策执行行为。县乡主要领导干部参与战略群体以维持一个较高程度的相对政治自主性，以免于来自上级党委政府和下层民众的压力。与战略群体内部的冲突相比，群体内部的共同利益、来自上级与普通民众的压力、共同的习惯和团队精神等因素对于巩固群体内部的团结更重要。因此，县乡领导干部应被视为一个整体的政治力量而不是作为分裂的官僚机构[54-55]。舒耕德和李安娜运用该框架研究了县乡干部执行社会主义新农村建设项目行为[56]。与此类似，也有学者提出县乡官员之间具有相互依赖的“新关系主义”(neo-guanxilism)特征[57]。

(四) 选择性治理

近年来，越来越多的学者从组织制度的视角研究现实中地方政府有选择地执行政策和履行职能的过程、机制与影响，其中，项目制和政策执行走样是关注的两个焦点[58-62]。项目制是选择性治理的典型形式，它“引导和控制着中央和地方财力的投向，既承载着资金,又承载着一整套经济、政治和社会的意图和责任”。[59]以项目制为核心确立的新的国家治理体制对基层社会产生了诸如资源的非科层制配置、动员型财政、竞争性发展、基层集体债务、部门利益化以及体制的系统风险等意外后果[60]。项目制重构了基层政府体系，使政府内部治理结构发生巨大变化，项目制还因在动员机制中的优势而逐步扩大其影响力，在运作过程中自我扩张[61]。项目制的这些缺陷也逐步引起学者的关注[62]。

在服务提供和政策执行上，地方政府往往把资源投向能直接产生效益的经济领域，而很少投向不能直接产生经济效益的社会管理和社会服务领域，在社会治理领域中，地方政府力争做到“不出事”[63]。陈家建等人[64]认为，政策执行失效和走样的原因在于目标、激励与约束的巨大差异，执行政策的科层结构高度分化，进而产生了政策与科层组织之间的摩擦，降低了政策的执行力，从而导致政策被废止或执行走样。另外，也有学者指出组织结构设计的不合理，尤其是监督制度、激励制度与组织目标、政治环境等方面的不兼容和内在矛盾[65]，以及基层政权在专制性权力丧失、基础性权力又尚未确立、行政运作缺乏充沛资源的情况下都可能造成执行不到位[66]。

应该指出，组织制度的视角把地方政府置于组织场域之中，研究组织群的关系结构和行为逻辑模式，避免过于宏观或过于微观的解释范式，产生了诸多强有力地解释地方政府行为逻辑的中观理论范式。当然，组织制度视角的研究仍多于个案分析，从个案生发范式虽多，但是不同的理论范式之间缺乏有效的整合，尤其是尝试把结构功能的视角、治理过程的视角放到组织场域，去考察地方政府一般的行为逻辑，这方面的研究仍不尽如人意。三个视角的区分可以简单地概括在表1中。

表1　地方政府行为逻辑的研究视角

资料来源：作者整理。

四、研究的进展和展望

我国地方政府研究已成为一门显学，不仅吸引了国内学者的关注，也受到国外学者的青睐，优秀的研究成果不断涌现，这对于理解我国政府的行为逻辑、寻找国家治理的深层密码有重要的理论价值，对于推进我国国家治理体系和治理能力现代化也有重大的现实意义。

(一) 研究取得的主要进展

近十年地方政府行为逻辑的研究都十分强调制度的影响力，无论是正式制度还是非正式制度，研究从正式的国家治理体系对地方政府行为的决定性影响走向央地政府的互构、地方政府与地方社会制度的相互影响，从规范研究走向实证研究，从宏观研究走向中观研究，从以组织为中心的研究走向以组织场域为中心的研究。

一是从决定论走向互构论。在宏观上，现有研究虽然呈现出结构功能、治理过程和组织制度三个视角，但是，研究已经从结构功能视角的结构决定论朝着治理过程视角和组织制度视角所强调的互相建构论转变。虽然，结构功能视角在解释央地关系结构和国家重大决策问题上仍有解释力，但是现有研究越来越强调地方政府的实际行为，而不是规范行为，强调地方政府如何执行和影响来自上级政府的政策，如何把来自上级政府的政策因地制宜地落实到地方，以及在此过程中不同层级地方政府间、地方政府与地方制度的互构。也就是说，研究从中央与地方的二分法转向中央、社会制度、各层级地方政府多元互构论。

二是从规范演绎走向实证研究。研究方法从早期的制度结构的描述转到规范演绎再转向实证研究。结构功能视角通过描述我国国家治理体系的形态，强调我国国家治理体系的特殊性，按着单一制国家结构形式，从规范上的央地二分法出发，强调国家治理体系和中央政府对地方政府行为的约束和制约。治理过程视角和组织制度视角并不是从宏大的制度结构，而是从激励结构、治理情景等方面，强调政策的执行中组织内外环境如何约束地方政府行为，以及地方政府如何改变组织内外环境。

三是分析单位和分析层次从宏观到微观再到中观的研究。由于我国地方政府的复杂性和多样性，不同的研究者在分析单位和分析层面上尽管差异较大，但是基本的趋势是从宏观到微观，再到中观的转变。结构功能视角强调宏观的央地关系；治理过程视角既强调宏观上的央地关系，但并不是二分法意义上的央地关系，又从微观层面上强调特定政策执行或事件的处理上，上下级政府、地方政府与外部环境的互动过程；组织制度视角尝试将上述两个视角结合起来，研究多从中观层面着手分析。

四是从以组织为研究中心走向以场域为研究中心。我国地方政府研究的中心也发生了改变，从以组织为研究中心转变到以组织及其环境构成的场域为研究中心。早期的结构功能的视角认为政府是大型组织，把政府一分为二(中央与地方)，强调中央的治理结构、人事制度对于控制、命令和约束地方政府行为的重要性。治理过程的视角把地方政府放在由地方政府、经济发展、社会制度和中央政府构成的治理框架和治理情境中，强调社会制度、市场环境等方面与地方政府相互塑造的过程。而组织制度的视角，明确地把地方政府放在组织场域中，考察地方政府(而不是某一层面的地方政府)的一般行为逻辑。

(二) 未来研究的展望

尽管近十年来我国地方政府的研究取得了丰硕的成果：新素材、新领域和新范式。但是，这些研究鲜有像“地方法团主义”“地方政府即厂商”等既简洁又优美的解释范式。究其原因，或涉及变量太多，容易出现因果关系颠倒，更不能给出一个有说服力的解释范式；或从单个案例、一个领域、一个学科的研究，上升到一般研究，以偏概全。从近年来的研究趋势看，未来的研究，至少应该着重于以下几个方面：

一是深入的实证研究和比较研究。未来的研究要求研究者进入政府内部，考察科层组织实际的运作过程和运作规律；参与到政府的实际工作中考察地方政府与上下级政府、市场、服务对象互动的行为逻辑和影响因素。同时，为克服从单一个案分析中抽象出理论范式的限度，应该开展跨学科的多案例研究、比较研究和历时性研究。

二是政府间的规制行为。未来研究应该在解决中国政府面临的现实问题和推进知识的积累之间保持平衡。为此，应该把研究置于我国政治传统、政府改革的历史过程中，运用规范的组织制度理论，研究政府间的规制行为，克服地方政府政策执行过程中的偏离和越轨行为，推进国家治理体系和治理能力现代化。为有效地规制地方政府的行为，纯粹的就事论事是不够的，必须把规制政府行为的研究放到组织制度和组织分析的框架中。

三是组织互动过程。未来应该研究地方政府行为的实践规范的形成过程。分析规范的形成过程就是研究制度的形成过程。通过分析规范的形成，能够理解旧制度的约束力递减导致地方政府行为越轨的过程，也能够理解新制度产生的机制。该研究能够从根本上解决地方政府表面上要承担无限责任，而实际中往往只承担有限责任，甚至根本不负责任的问题。

四是地方政府行为的一般性逻辑。把运行于独特政治制度中的地方政府与规范的制度分析框架结合起来，深入研究既是本土的，又是地方政府的一般行为逻辑，使研究不仅仅局限于某一类型政府行为或者某一层地方政府行为的逻辑。

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(责任编辑游旭平)

Review of Logic of Local Government Behavior in China

ZHANG Bing-xuan

(PublicAdministrationCollege,ZhejiangGongshangUniversity,Hangzhou310018,China)

It is an important task to study the logic of behavior of local governments for interpretation of the “password” of national governance and promotion of modernization of national governance system and governance capabilities. From the perspectives of structure-function, governance processes and organizational system, the paper reviews the behavioral logic of local government over the past decade. It concludes that institution is a core element which affects local government behavior, and research transforms from the determinism which formal national governance system plays a decisive role over the local government to mutual construction of central governments, local governments and local social institution, from normative research to empirical research, from a macro-level to meso-level, from organization to organization field. In the future, empirical and comparative studies are recommended, focusing on the process of generating, strengthening, weakening or re-institutionalizing in inter-governmental or organizational interaction, for more exploration into the general logic of local government behavior.

local government; behavior logic; governance system; governance capacity

2016-04-13

国家社会科学基金青年项目“城郊结合部社会管理成本的生成与控制机制研究”(14CZZ039)；浙江省自然科学基金青年项目：“基于社会协同治理理论的城郊结合部社会管理成本的控制机制研究”(LQ13G030005)；浙江省社科规划“之江青年课题研究”(T8)

张丙宣，男，浙江工商大学公共管理学院副教授，博士，主要从事地方政府改革和社会治理研究。

D625

A

1009-1505(2016)04-0071-11