经济新常态下充分发挥内部审计作用的探索和思考——以税务系统内部审计为例的调查研究

■刘旋　陈蓬远　但鸣宇　韩瑜

经济新常态下充分发挥内部审计作用的探索和思考——以税务系统内部审计为例的调查研究

■刘旋陈蓬远但鸣宇韩瑜

全面深化改革、引领经济新常态的新形势对内部审计工作提出了新的更高的要求。对税务系统而言，随着供给侧改革的不断深入推进、以互联网+为引领的新经济模式不断涌现，税务系统在税收征管和执法工作中面临的环境日益严峻复杂，如何更好地发挥内部审计的作用防范执法风险、防范廉能风险将是需要我们深入思考和探索的一个课题。本文以税务系统内部审计工作实践为例，深入探索研究经济新常态下充分发挥内部审计作用的思路和路径。

一、经济新常态下税务系统内部审计工作的新定位

近年来，税务系统内部机构和内部审计人员牢固树立科学的审计理念，认真履行内部审计职责，不断提升内部审计工作的实效性，在促进依法治税、规范管理、防范风险、加强廉政建设等方面发挥了积极作用。

（一）税务系统内部审计工作的职能。

税务系统内部审计工作的基本职能概括起来是“查错纠弊、促进管理、防范风险、服务大局”，就是要通过开展税收执法检查、内部财务审计和领导干部经济责任审计，切实加强对税收执法权、财务管理权和领导干部正确履行经济责任的监督。在税务部门专门成立督察内审部门，独立行使对税收执法检查、内部财务审计和领导干部经济责任审计的监督职能，就是将税收督察审计权从税务系统的税收决策权、执行权中分离出来，是对系统行政管理权力的分解与制约。

（二）税务系统内部审计工作的意义。

1.有利于整合内部监督资源。把分散在政策法规部门、计划财务部门和纪检监察部门的税务内部监督资源进行整合，有利于加强督察审计力量和强化行政监督，进一步改进和完善税务监督体系。

2.有利于内外监督合力的发挥。相对于广大纳税人、新闻媒体的舆论监督，外部权力监督机关、纪检、审计部门的事后、专项、行政监督，督察内审是过程、事中和基础性的监督，作为一种内部监督机制，是其他监督形式无法替代的、有利于发挥其他监督形式作用的一种必要的监督。

3.有利于提升税务部门整体工作效能。通过对税收执法权活动进行专项审计，实现对税收征收、管理、稽查和处罚权行使的正当性和有效性的监督制约；通过对税收经费预算和财务收支进行审计，实现对资金支配权的监督制约；通过对税务系统基建项目和大宗物品采购进行审计，实现对建设领域的资金支配权的监督制约；通过对税务系统内部的各级领导干部任期间经济责任进行审计，实现对领导干部权力的监督和制约。

二、税务系统内部审计工作现状及存在问题的原因分析

（一）当前税务系统内部审计工作机构设置。

以江西省地税系统为例。目前江西省地税系统内部审计管理体制可简要概括为三点：第一，省局设督察内审处，为副处级机构，相对其他正处级处室，内审机构为低半级平行设置；各设区市局设督察内审科，为副科级机构，相对其他正科级处室，内审机构也为低半级平行设置。第二，区、县一级没有独立的内审机构，大多与监察室合署办公，内审人员多为兼职挂靠，一般由党组成员、纪检组长分管内审工作。第三，审计部门对本级的审计工作一般只对本级地税机关负责并报告工作。

（二）当前税务系统内部审计工作存在问题的原因分析。

1.对内部审计工作认识不清晰。第一，错误地把内审工作看作专挑毛病的，认为内部审计就是检查内部经济问题，简而言之就是查账，只要简单的找出错误然后提交审计报告就可以了，觉得税务系统属于行政单位，并不进行成本核算，财务已对本单位内部财务收支行为进行记账，没必要再开展内部审计，从而忽视了内部审计对廉洁行政这一有效的综合监督作用；第二，错误地认为内审工作会制约自身的权利，从心底里有抵触情绪，消极应付，排斥内审部门，误解内审工作；第三，错误地认为内审是“自己审自己”，没有权威性。在这种环境之下，内审机构的设置、人员的配备、职权的界定都带有浓厚的行政命令色彩，内审人员工作积极性和主动性不高，内审工作职能难以发挥。第四，对内部审计职能认识错位。将内部审计等同于纪检监察，对内部审计的职能和作用的认识发生了错位。

2.内部审计机构缺乏独立性。国际内部审计实务具体标准第一条即为独立性，要求审计师必须独立于他们所审查的活动才能客观地从事其工作。而当前税务系统的管理体制导致内审工作缺乏独立性，很难对审计事项作出客观公正的评价和鉴定：第一，机构设置缺乏独立性。内部审计机构与纪检、监察合署办公，由于二者职责的不同，必然影响到内部审计的独立性。内部审计是一种检查、评价活动，提出意见建议；而纪检、监察是对党员干部的违法、违纪行为进行监督，以办案为主要方式。组织机构独立性的丧失使审计部门无法正常发挥其参谋作用。第二，内审人员缺乏独立性。基于审计机构人员及负责人均由本级税务机关调配任命和合署办公的原因，致使内审人员无法保证独立性和客观性，审计机构审计人员身兼数职，与监察人员身份重合，无法保证审计的独立、客观、准确，也会造成内部审计的地位和职能定位不清晰的现象发生。

3.内审队伍人员业务能力尚有欠缺。当前税务系统内部审计工作中还存在着忽视人员专业能力和素质水平等方面，由于缺少专业人员和骨干力量，致使难以开展专业性较强的工作，也使工作的质量和权威性受到影响。综合业务素质不高，专业结构相对单一，具有一定综合能力的复合型人才较少，直接影响到内审工作深度和广度。而且目前从事内审的专职人员较少，审计任务重，临时抽调组建审计小组的人员专业熟练度不够，时间和精力有限，难以保证督察内审工作质量。加上现有内审人员大多兼职，现场检查工作完成后抽调人员返回各自工作岗位，容易造成后续监管等工作无人接手、脱节现象，并且由于不能长期系统的检查督导，无法保证工作的延续性。

4.内部审计的范围相对狭窄方式单一质量不高。首先内部审计多数采用的是传统审计方法，手工操作，审计方式单一，事后审计多，事前、事中审计少；其次风险观念比较淡薄，一般凭借内审人员的主观判断和经验，较少考虑审计风险控制因素、运用制度基础、风险导向审计模式等落实不够。存在重问题审查、轻处理处罚，重审计意见提出等现象，忽视审计成果的转化利用，起不到应有惩戒作用，存在潜在的审计风险。还有对领导干部的经济责任审计，普遍存在“先离后审”现象。受内审岗位设置的限制，内部审计内容未能涉及税收执法、征管质量、税收政策执行等方面内容。因时间限制，往往不能做到日常化监督，税收执法等方面的问题一经暴露，极易造成税务干部犯错甚至被追究法律责任，不利于维护税务部门的形象。

三、经济新常态对税务系统内部审计工作的新要求

（一）经济发展新常态对内部审计工作提出新挑战。

目前，全面深化改革、引领经济新常态的新形势对内部审计工作提出了新的更高的要求。对税务系统而言，随着供给侧改革的不断深入推进、以互联网+为引领的新经济模式不断涌现，税务系统在税收征管和执法工作中面临的环境日益严峻复杂，如何更好地发挥内部审计的作用防范执法风险、防范廉能风险是需要我们深入思考和探索的一个课题。

（二）深化改革对内部审计工作提出新任务。

当前，税务系统正处于一个新的重大改革调整期。第一，地税征管体系受到冲击。分税制改革后，地税部门的管理适应征管手段由以票控税向信息管税的转变，从以往依赖发票管理转变为关注涉税信息的比对分析，以“金三”上线为契机，要全面提升信息管税水平。第二，征管重心的转变。要适应征管重心由企业税收向自然人税收的转变，积极建立健全自然人税收管理体系。第三，健全综合治税体系。适应征管模式由部门管税向综合治税的转变，依托《江西省税收保障办法》，充分调动社会各界协税、护税的积极性，着力推动形成地方税收协同共治格局。营改增后，依托营业税设计的“以票控税”管理手段将随之丧失。失去这一行之有效的征管抓手，纳税人尤其是零散户纳税人在国税取得增值税发票后将有可能无视地税管理，有意无意地避开申报地方税费这一环节，相关的所得税、城建税、教育费附加等地方税种及基金费）控管难度加大，漏征漏管的风险增大。因此，站在地税事业发展的新起点，必须要奋力开创“后营改增”时代地税事业发展的新局面。

（三）加大审计监督力度对内部审计工作提出新要求。

税务系统内部审计是为税收大局服务的，必须要紧密围绕税收工作为中心，立足税收事业的发展，依法治税、从严治队。首要，依法治税需要的是强有力的监督制约机制去对执法权进行监督制约，内部审计应该要积极配合其他机制，检查纠正在执法过程中存在或者出现的问题。同时，根据已掌握的信息，为领导依法治税决策提供有力的参考依据。其次，从严治队重在对内部管理的监督制约，将税务系统内部审计工作与税收中心工作相结合，充分发挥对各项税收管理工作的监督制约和促进作用。

四、经济新常态下充分发挥税务系统内部审计作用的新路径

笔者认为，经济新常态下充分发挥税务系统内部审计作用的新路径可以从以下四个方面着手探索，准确把握内部审计的内涵和要求，以风险为导向，以控制为主线，以规范为目标，推进实现税收治理现代化。

（一）转变观念，提高认识，争取各级领导和广大干部职工对内审工作的重视。

提升内审工作质量，改善内审工作的现状，提高对内审工作的认识。首先要转变观念，提高内审人员的综合素质和税务系统各级领导干部对内审工作的重视程度。一方面要主动向各级领导和广大干部职工宣传国家的有关财经法律政策，及时向各级领导和广大干部职工汇报工作情况，为领导决策提供有效信息；另一方面要积极向各级领导和广大干部职工灌输内审工作的重要性，让各级领导和广大干部职工明白内审工作是为了更好的保护地税事业的发展，从而使得各级领导和广大干部职工更加配合、支持、重视内审工作。其次要转变被审计单位的观念，要以高度的责任感和使命感认真履行好审计监督的职责，改变以往认为内审工作是找茬挑刺的想法，被审计单位要从被关心、被爱护的角度理解内审工作，进一步强化内审工作职责，明确内审工作目标，加强对内审工作的领导和管理，并将内审工作纳入领导重要议事日程，实行分工负责制。

（二）健全机制，组建跨区域内部审计机构，确保内部审计的独立性。

调整和理顺好内审机构的隶属关系，建立独立健全的内审机构，使内审机构在本部门分管领导或主要负责人的直接领导下开展工作，并根据业务量的多少，配备一定数量的内审人员，保证内审工作的客观公正，实现内审工作组织上的独立性。同时，在制度上进一步明确内审部门的职责，从制度上保证内审工作的独立性和权威性。

1.设置独立部门。在税务系统内设立独立健全的内部审计部门，选派任命专职人员专司内部审计工作，同时在本部门分管领导或者主要负责人直接领导下开展工作，以实现内部审计组织上的完全独立。

2.健全工作机制。建立“党组统一领导，‘一把手’亲自抓，分管领导具体抓，职能部门组织协调，有关部门积极配合”的内审领导机制和工作机制。进一步明确内审部门职责，赋予内审部门必要的检查、处理处罚等权限，并且批准年度计划等方式保障内审工作不受其他因素影响，独立行使审计职责。

3.配强人员力量。专业审计人员要学财务、懂税收、懂政策、懂法规、懂计算机，积极探索逐步形成能适应内部审计工作需要的稳定的内审队伍。

4.组建跨区域内部审计机构。针对税务系统督查审计的特点，将专项督察审计由江西省地方税务局统一组织管理，即由省局制定专项督察审计计划，并统一组织实施，达到集中审计人员力量，加强重点领域、地区和项目的督察审计监督。为此，省局督察审计机构设置可以采取按行政层级设置和按功能设置相结合的办法，在现行机构设置的基础上，组建跨区域内部审计机构，直接隶属省局，与所在地税务局没有行政关系。这样一种管理体制，既保证了内部审计的独立、客观、公正，又有利于有限的内部审计资源的合理配置和集中使用，实现内部审计效果的最大化，从而保证地税系统有限的审计人员力量统筹运用和督察审计功能的实现，以利于整+监督资源和统一工作标准。

（三）创新方法，借助互联网+，充分利用涉税大数据开展内部审计，不断探索内审工作新举措。

开展有针对性的内部审计，及时发现党员干部苗头性、倾向性问题，做到早发现、早提醒、早纠正、早查处，充分运用互联网+大数据，针对税收征、管、评、查各环节开展有效的内部审计。

1.征管基础数据实现痕迹化管理。依据征管档案电子化信息系统将纳税人涉税资料进行整理、扫描、移交、归档、销毁等，将各流程的征管数据进行全过程监控，对各个岗位的日常征管起到痕迹化管理。税务人员在业务办理中出现差错或引起征纳纠纷，可通过此系统的“一户式查询”功能调取原始凭证，发现出错缘由继而追究责任，有利于预防不廉洁现象发生，促进税务干部廉政勤政建设。

2.风控比对数据防范税收执法风险。设置专门的风控分局与纳税评估分局，以风险导向为原则，利用各职能部门、税源管理机构等在征管过程中发现的风险点进行排查，并利用风险监控信息平台对这些数据进行分类、抽取、筛选、加工及分析，寻找执法权薄弱环节，以便采取措施进行预防、警示、过程监督、事后追责及持续改进。

3.第三方涉税信息数据助力风险点排查。充分利用综合治税平台提供的涉税数据进行内外部比较，包括房管、工商、国（地）税等部门提供的涉税信息，及时发现差异，同时深化与其他第三方的合作联系，进行数据比对分析，排查执法疑点。

（四）锻造队伍，加强内部审计专业人才培养和队伍建设。

1.加强教育培训，不断提升队伍战斗力。加强对内审人员的培训力度，强化日常工作培训和查前集训，定期或不定期举行相关业务培训，不断更新知识结构，加强学习研究。培训内容除了审计、会计等专业知识外，还需扩展到政治、金融、法律、管理等方面，全方位多举措提高审计人员的业务素质和政治素质，使每个内审人员都真正成为"思想领先、业务过硬、技能娴熟、务实高效"的岗位能手。

2.积极引进优秀人才，全面提升内审人员的综合素质。在队伍建设上，要打造思想过硬、业务精良、作风扎实、廉洁勤政的税务督察内审队伍。一要选对人，税务系统内审工作的特殊性，强调良好的职业道德与组织纪律性，要求从业人员熟悉财务审计、税收政策、法律、计算机等专业技能，具备查账、综合分析、组织协调能力；二要根据队伍专业化建设的需要，不断健全完善队伍选人用人机制制度。凡出现空缺，都要依据岗位专业进行公开统一招考；三要建立健全考核、教育、培训和监督机制，实行任职资格制，努力提高和激活内部审计人员宏观思维能力、应对复杂局面能力和创新能力。

3.不断开拓创新，建立倒逼机制。结合实际，建立干部倒逼专业技术升级机制。坚持将干部技术升级纳入岗位目标责任制，加大考核力度，将奖惩和评先评优密切挂钩，形成有效的推动力。同时，按照干部的专业技能，进行分档划类，让干部自觉定位，限定时间要求升级进位，强化倒逼形式和力度，“逼”出干部的专业水平和技术运用能力，推动审计干部钻研业务，崇尚技术、追求创新、善于实践，建立一支各具特色、特点的专业队伍。

4.不断增强责任意识和使命感，在实践中发挥好技术的传承作用。自税务系统开展内部审计工作以来，在许多方面都探索积累出了一些审计技术方法，尤其是一些年龄偏大的同志，经验会比较丰富。因此，要不断创新，科学配置人力资源，实行以老带新、以经验传技术等方式言传身教，形成培养人才的功能，把其作为传习专业知识，濡染审计技术的有效途径，使新老审计干部在传承专业技术上有机融合，尽快提高团队专业化的整体水平。

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（作者单位：南昌市地税局、南昌市东湖区地税局）