国家食品安全战略基本框架

胡颖廉

(国家行政学院　社会和文化教研部，北京　100089)



国家食品安全战略基本框架

胡颖廉

(国家行政学院社会和文化教研部，北京100089)

食品安全战略是提升食品安全治理水平的基础性、全局性、前瞻性制度框架。国际上形成了风险分析型、整体安全型、合作治理型三类食品安全战略模式。当前我国食品安全领域面临消费结构、产业基础、监管能力、城乡差距等诸多挑战。基于跨学科理论，构建“使命—结构—行动”分析框架。研究认为，应把握共享、绿色、创新三大发展理念，激发市场、政府、社会三类治理主体。在此基础上形成战略核心指标体系，并实施基础治理设施建设、监管体制改革、产业健康发展、食品安全保障水平提升四项行动方案。

食品安全；战略规划；政府监管；国家治理现代化；“十三五”规划

一、引言

食品安全关系群众身体健康，关系中华民族未来[1]。当前我国食品安全形势依然严峻。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，要求食品安全保障水平有本质提升。党的十八届五中全会首次提出，推进健康中国建设，实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心。战略是一定历史时期指导全局的方略。作为“十三五”时期和中长期我国食品安全工作的纲领性文件，食品安全战略必将产生深远影响。

根据世界卫生组织的定义，食品安全战略是国家针对特定时期主要食品安全问题采取行动的一致性框架[2]。我国学界对这一新事物的认知依然处于探索阶段，因此研究食品安全战略具有现实和理论双重意义。本文将结合国内外文献、实践和跨学科理论，构建“使命—结构—行动”分析框架。根据势、道、术的逻辑架构，首先分析我国食品安全面临的形势和挑战，接着从理念定位、治理主体两个层面阐述食品安全战略的基本内涵，进而提出食品安全战略的具体行动方案。

二、食品安全战略的理论和经验

(一)食品安全战略国际比较

食品安全大概念体系包括粮食数量安全(food security)、食品质量安全(food safety)、食物营养安全(nutrition)三个层次，三者分别是基础、枢纽和目标的关系[3]。现代国家既有责任保障粮食供应满足消费者需求，又要防止食品中有毒有害物质影响人体健康，还要引导科学消费和营养饮食。一般所说的食品安全是指食品质量安全。经验表明，粮食安全与食品安全在特定发展阶段存在冲突，营养安全则从需求终端影响食品安全。可见，食品安全融合了公众健康、产业利益、科技创新、社会稳定等多重价值，内涵极为复杂。正因此，国际上对于如何从战略层面和国家行为高度保障食品安全尚未达成共识，归纳而言有三类模式。

1.风险分析模式

此类模式将食品安全尤其是食源性疾病作为核心，根据国际通行的风险分析(risk analysis)框架[4]，提倡从风险评估、风险管理、风险沟通三方面降低食品全生命周期风险。美国是这一模式的代表。早在克林顿政府时期，美国卫生部、农业部、环境保护署就成立了总统食品安全委员会(President's Council on Food Safety)。根据该委员会决议，美国食品和药物管理局(FDA)在2007年制定了“食品保护计划”(Food Protection Plan)，提出国家食品供应保护体系的三类要素：源头预防食品安全问题，有效干预食品供应链高风险环节，提高应急反应能力。保护计划还有四项交叉原则：一是利用科学和现代技术体系；二是锁定目标，将风险降低到最小；三是区分应对无意污染和蓄意污染；四是重点关注产品从生产到消费的全生命周期风险[5]。

2.整体安全模式

这类模式假设数量、质量、营养三大安全是层层递进且相互关联的，因此以整体治理理论(Holistic governance theory)为依据，主张综合提升食品供应能力、食品安全保障水平和食物营养程度。例如著名杂志《经济学人》(The Economist)从2013年起推出“全球粮食安全指数”(Global Food Security Index)，包括可承受性、可及性、质量和安全性三大维度，通过动态基准模型综合评估各国情况。其中质量和安全维度进一步细分为饮食多样性、营养标准、微量营养素可及性、蛋白质质量、食品安全五方面共11个定性和定量指标[6]。该模式获得一些国际组织认同，与之类似的还有联合国世界粮食计划署和英国梅波克洛夫风险评估公司每年联合发布的“粮食安全风险指数”(Food Security Risk Index)，从粮食供应的充足性和稳定性、国民营养和健康状况、监管基础设施等方面测量一国粮食安全风险程度。又如日本“食育推进基本计划”强调统筹厚生劳动省、农林水产省等部门监管职能，提升国民营养水平。

3.合作治理模式

一些欧盟国家具有法团主义传统，提倡将社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中，强调公共事务治理中的多元参与。针对内部市场发展和对外贸易客观需要，欧盟食品安全局(EFSA)在2002年成立时就明确其战略思想：消费者有权获得食品安全信息，生产经营者对食品安全负责，各国政府建立全链条追溯体系并开展风险分析，欧盟则通过法规、标准统一食品安全体系[7]，从而构建起“个人—企业—政府—超国家”的多层级治理模式。

尽管三类模式对食品安全战略的表述不一且特征各异(表1)，我们依然可以提炼出其共性：一是把食品安全作为国家甚至超国家行动，高位推进改革；二是以风险为核心并以科学为基础，强调多元主体和多样手段在食品安全治理体系中的一致性，而不仅仅关注政府监管职能；三是将顶层宏观战略和即时行动方案有机结合。

表1　食品安全战略模式的国际比较

资料来源：作者整理。

(二)国内食品安全战略研究进展

我国尚未有食品安全战略的官方文本和政策实践，学术界围绕此话题进行了积极探索，同样可分为若干模式。一是多方协作模式。如陈锡文、邓楠、韩俊等较早提出我国食品安全战略构想，从监管国际经验、支持体系、全过程控制、主要种类食品安全、技术性贸易壁垒等角度进行了系统研究，提出食品安全的战略目标以及中长期发展思路[8]。与之类似的是，国务院发展研究中心课题组的基本思路是以科学为基础提升食品产业竞争力和监管能力，坚持全过程、预防、可追溯、透明等原则，从科技支撑、管理体制等13个方面入手，提高公众健康水平[9]。二是监管主导模式。如孙宝国、周应恒围绕食品安全监管提出策略框架，分析了我国食品安全工作存在的监管缺位、失范、低效三大问题，指明了食品安全监管制度调整的思路，在此基础上分别提出监管体制、机制、手段体系的改革建议[10]。三是技术支撑模式。如旭日干、庞国芳领衔的中国工程院课题组提出了国家食品安全中长期规划发展路线图，根据“战略目标—基本原则—战略措施—保障体系”逻辑框架，旨在提高风险发现能力，落实预防为主策略，促进监管关口前移，实现可持续发展。该研究尤其强调国家食品安全重大科技战略的重要性[11]。

上述文献为下一步食品安全战略研究提供了有益启示。为了突破传统线性监管思维，构建层次更丰富、要素边界更清晰的战略体系，我们需要一个综合、严谨、精细的框架。

三、“使命—结构—行动”分析框架

从学理上说，战略具有基础性、全局性、前瞻性三大特征。基础性是组织基本架构和主体权责关系，全局性是系统各要素间关联网络，前瞻性是对规律和未来发展方向的把握。国家战略一般以政府公共部门为主体，引入企业、非政府组织、消费者等参与方，通过若干子系统和政策措施以实现预设目标。研究表明，价值定位、治理结构、运作管理共同组成公共部门战略管理分析框架[12]。因此我们选取战略管理、组织理论和公共政策三个学理维度，构建综合理论框架。

竞争战略之父波特(Michael Porter)认为，战略管理是组织确定使命并根据外部环境和内部要素实现使命的动态过程[13]。组织理论则关注体系架构、权责关系、分工协作等结构性问题。美国著名学者钱德勒(Alfred Chandler)提出，战略决定结构，结构紧跟战略[14]。这一论述将战略目标与组织结构联系在一起。公共政策研究更为广泛，其中政策执行是政策主体通过特定组织形式，采取相应措施达到政策目标的过程，实现从意愿到能力的转变。

图1　食品安全战略三层分析框架资料来源：作者自制。

我们把食品安全战略看作国家在特定历史阶段为实现目标的制度体系和政策任务，构建“使命—结构—行动”分析框架(图1)，将其自上而下具体化为宏观、中观、微观三个层次。其中，使命是食品安全在国家总体布局中的理念定位，回答“治理什么”的命题；结构是参与食品安全战略的治理主体，回答“谁来治理”的命题；行动是为实现食品安全战略使命的具体政策任务，回答“如何治理”的命题。

该分析框架与政策实践高度契合。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》有关食品安全的论述就包括上述三个逻辑层次：第一层次是“实施食品安全战略”，将食品安全提升到国家行动的高度；第二层次“形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系”是对治理主体的要求，将市场和社会与政府监管相并列，协同推进食品安全治理现代化；第三层次是“让人民群众吃得放心”，政策落脚到共享发展和健康中国，需要具体行动来落实。

四、我国食品安全基本形势

战略研究首先要求全面、客观分析我国食品安全形势。习近平总书记强调，食品安全是“管”出来的，也是“产”出来的。这一论述表明食品安全状况受多元因素影响，观察视角也需要多样化。接下来我们从消费水平、产业素质、监管能力、城乡差异等方面入手，分析当前食品安全的形势和挑战。

(一)时间维度：需求和供给的关系

需求和供给是市场基本关系，也是食品安全战略的经济基础。国际经验表明，食品安全风险受消费水平影响，高水平的需求决定高质量的供给[15]。由于稳定的时间序列数据不可获得，单个国家数据也缺乏代表性，研究基于不同国家和地区经济社会发展水平差异，用时间横截面数据替代。通过引入权威统计数据，分析2014年全球73个主要国家和地区恩格尔系数(食品支出占消费支出总额比例)和食品质量安全状况得分，将数据标准化处理后进行对数回归，除极个别异常值外，两者呈显著负相关关系(图2)。在近百年发展历程中，发达国家食品安全问题依次经历了假冒伪劣、化学污染、新型风险三个阶段，食品安全总体状况随消费水平提高不断好转。现阶段发达国家恩格尔系数普遍在15%以下，与之相对应的食品安全得分多在80分以上。由此可见，食品安全与经济发展水平存在阶段性关联。

图2　2014年全球73个主要国家(地区)消费水平与食品安全状况相关性资料来源：美国农业部网站，http://www.ers.usda.gov/data-products/food-expenditures.aspx；英国经济学人杂志网站，http://foodsecurityindex.eiu.com/Resources。对数拟合优度(R2)为0.497，置信区间为99%。

当前我国居民恩格尔系数为30.6%[16]，欠发达地区、低收入群体尤其是贫困户的系数更高。由于整体消费水平偏低，低端市场的广泛存在给低水平供给提供空间，甚至诱发生产经营者机会主义行为。经济社会高速转型决定了不同类型食品安全问题被压缩在狭窄的时空范围内，病原微生物污染、农药兽药滥用、重金属污染、非法添加和掺杂使假等问题并存。根据前述《经济学人》杂志的数据，2015年我国食品安全状况得分仅为69.3分。供需两侧乏力导致食品市场结构不优，我国正处于食品安全风险易发期，这一特定阶段难以在短时间内逾越。

(二)结构维度：产业和监管的关系

中国是个美食国度，也是食品产业大国。根据国家统计局数据，全国居民日均消费食品40亿斤，各类菜名19000多种。2015年规模以上食品工业企业主营业务收入11.34万亿，占全国工业总产值比重10%以上，成为国内第一大工业行业和国民经济重要支柱产业。然而与发达国家集中生产和有序流通的食品供应体系相比，我国食品产业基础薄弱，表现为产业结构“多、小、散、低”，集约化程度不高，生产经营者诚信意识和守法意识淡薄[17]。全国通过危害分析和关键控制点(HACCP)认证的企业仅占规模以上食品企业的10.44%。产业素质不高是我国食品安全基础薄弱的最大制约因素[18]。

监管和产业不是相对立的，强大的产业和强大的监管互为支撑[19]。欧美国家食品产业发展离不开专业化监管队伍和强大监管能力。如2013财年美国食品和药物管理局实有雇员14648人，其中不少为拥有博士学位的专家，其直接监管的食品生产经营企业仅5万多家[20]。英国食品标准署(FSA)以及地方环境和卫生部门(EHO)的食品安全检查员要在大学经过4年正规学习方可上岗，监管全国50多万家食品生产经营企业[21]。反观我国，食品药品监管人员编制长期在10万左右，而各类有证的食品药品生产经营主体数以百千万计，监管人员和监管对象比例严重失衡。在监管资源硬约束下，静态审批替代动态检查成为主要监管手段，行业“潜规则”难以被发现。2013年机构改革后，人均监管任务大幅增加，同时专业技术人员比例下降(表2)。食品大产业和弱监管的结构性矛盾日益突出，阻碍了产业基础优化和监管效能提升。

表2　2013年机构改革前后我国食品药品监管结构对比情况

资料来源：*国家食品药品监督管理局《2012年度统计年报》，其中监管对象类型包括餐饮、药品、保健食品、化妆品;**国家食品药品监督管理总局《2015年度食品药品监管统计年报》，其中监管对象类型包括全部食品药品生产经营者;***国家食品药品监督管理总局《关于落实国务院电视电话会议精神进一步完善食品药品监管体制机制的报告》。经作者整理。

(三)空间维度：农村和城市的关系

我国现有2亿多农民散户从事种植养殖，监管难度极大，农户违法成本低，市场机制失灵。全国每年消耗大量农药、化肥和农业塑料薄膜(表3)，粗放的农业生产模式导致化学污染成为当前食品安全的最大风险。据统计，2012年-2015年31个省会城市146种水果蔬菜农药检出率为54%-96.9%[11]。同时全国19.4%耕地土壤点位重金属或有机污染超标[22]，超过60%的地下水监测点水质为较差或极差[23]，工业化带来的污染从环境源头和本底影响食品安全。食品产业是“从农田到餐桌”的链条，食用农产品源头治理压力加大必然传递到下游生产加工、流通消费各环节。然而根据现行机构设置，上述工作分别由农业、国土、环保、食药监管部门负责，其往往以自身职能为出发点设置政策议程，政策缺乏互补性和一致性。

与此同时，我国常住人口城镇化率已超过50%，随着城市流动人口增多，“生人社会”容易滋生恶意利益驱动行为，发生问题的概率随之增加。加之互联网(社交媒体)食品经营、海外代购等新业态不断涌现，食品新技术和供应链条日趋复杂，食品安全风险在城市聚集。政府为回应消费者诉求加大监管力度，城乡间监管投入愈加不均等，制售“问题食品”行为转而流向监管能力薄弱的农村。“不设防的农村，高风险的城市”形成恶性循环。

表3　当前我国农业化学投入品情况

资料来源：农业部副部长张桃林.农业面源污染防治工作有关情况[OL].中国政府网, http://www.gov.cn/xinwen/zb_xwb60/, 2015-04-14/2016-01-27.

五、食品安全战略的理论内涵

(一)使命：共享、绿色、创新三大理念定位

在国家战略框架下，食品安全已不再是单个部门的工作，而要留出制度接口，嵌入“五位一体”总布局和全面建成小康社会的历史进程，与其他国家战略共同形成内容衔接且功能耦合的制度闭环，用整体治理提升改革红利。党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享五大发展新理念，其中创新、绿色、共享与食品安全关联密切。研究以中发、国发文件为分析样本，梳理了党的十八大前后与食品安全(或公共安全、农产品质量安全)直接相关的重要表述，将其分类纳入各发展理念，以此提出食品安全战略使命和定位(表4)，具体包括三个方面。

表4　国家发展总布局视角下的食品安全

资料来源：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(中发〔2015〕34号)，《中共中央国务院关于加强和创新社会管理的意见》(中发〔2011〕11号)，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》(中发〔2015〕12号)，《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》(中发〔2016〕1号)，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见(国发〔2016〕8号)，《国务院机构改革和职能转变方案》(2013年)。材料经作者整理。

1.全民共享食品安全基本公共服务，优化供需结构

在“十一五”和“十二五”期间，食品安全被作为社会治理创新和公共安全体系的重要内容，其工作定位是防范突发食品安全事件，通过严肃问责的负向激励守住不发生系统性、区域性食品安全问题的底线。一些地方实行食品安全工作倒扣分制，其本身在政绩考核中不占分，若出现食品安全事件则扣分甚至一票否决。这种责任机制表面上具有震慑力，实际上“不出事”的底线思维诱导政府监管部门变通或抵触，难以调动其忠诚执行法规政策的积极性。

没有全民健康就没有全面小康，共建共享是中国特色社会主义的本质要求。“十三五”规划将食品安全工作范式从保障安全底线转变为增进健康福祉，并最终立足于共享发展。因此食品安全工作不仅仅是应对突发事件，还要管控产业源头风险，改善城乡居民尤其是低收入群体消费结构和营养水平，通过科学饮食防治慢性疾病。这就要求政府坚持以人民为中心发展理念，像过去解决温饱问题一样，让全民共享食品安全基本公共服务。一是强化食品安全党政同责，借鉴“省长管米袋子”、“市长管菜篮子”经验，用最严肃的问责落实属地责任。同时可考虑将各级党委政府农村工作会议调整为农村和食品安全工作会议，加强政策衔接。二是将食品安全与地方政府和监管部门官员职务晋升相兼容，通过政绩考核的正向激励引导其主动作为，用上限思维将工作“做出彩”。三是实现基本监管服务均等化，科学测算监管资源需求并建立财政投入和增长机制，避免连片贫困地区出现食品安全风险“洼地”。

2.将食品安全嵌入绿色发展，形成城乡间良性循环

绿色是食品安全的基本条件，广义的绿色表现在生态环境、生产模式和生活空间三方面。一是分类治理农业污染。农产品主产区要实行农业优先绩效评价，净化产地生态环境，尽量减少工业化对农产品质量安全的影响；发达地区尤其是大城市以输入型食品安全风险为主，可探索向输出地进行食品安全生态环境补偿；其他地区应协调好三次产业间关系。二是推进农业现代化。现代物流的崛起和出口市场的拓展，正在倒逼农业生产模式由“餐桌到农田”转变。应当以消费者需求为引导，推进农业生产模式集约化、规模化，将小农户融入协作式供应链，提升农业产业集中度，从源头提升农产品质量安全。三是以新型城镇化解决农民市民化问题，通过农民扎根城市实现农村土地流转，从根本上改变传统农户分散经营模式。同样重要的是，在城镇化进程中提前规划农贸市场、食品工业园区、餐饮聚集区等空间布局。

3.创新推动监管升级和产业转型，破解产管矛盾

创新是引领发展和监管的第一动力，其核心是实现产业发展和产品安全相兼容，体现在三个方面。一是创新监管模式，提升监管效能。食药监管部门要跳出发证、检查、处罚的固有思维，改变将大量精力用于行政许可的状况，通过简政放权释放事中事后监管资源。建立监管信息和市场主体信用“双公开”，监管人员和监管对象“双随机”的监管方式。探索食品安全可追溯体系、强制责任保险、第三方检验检测等市场嵌入型监管手段。二是创新市场制度，打造食品安全产业，推动供给侧结构性改革。食品安全是民生工程也是发展工程，正如绿色转型催生了庞大的环保产业和生态经济，我们同样需要科学评估食品安全产业蕴含的市场效益。同时以“双创”为契机，推动以创新、资本为核心要素的食品产业供给侧结构性改革，通过优化产业结构和提升产业素质激发生产经营者尚德守法的内生动力。三是创新治理技术，发挥第三方平台、社交媒体等食品新业态优势，实现食品交易信息网上留痕和产品可追溯，推动产业发展与技术进步相融合。利用“互联网+”、大数据等新型手段建立食品安全立体防控体系。建立国家食品安全大数据平台，挖掘风险监测、日常监管、投诉举报、执法稽查、网络舆情等大数据背后的隐形问题，实现智慧监管。

(二)结构：市场、政府、社会三类治理主体

治理主体是食品安全战略的实施者。国家治理现代化强调改革的系统性、整体性、协同性，食品安全战略制度设计应当统筹各主体间关系。研究根据市场、政府、社会三类治理主体和事前、事中、事后三段治理环节，归纳出食品安全治理体系(表5)。

1.食品安全首先是生产出来的，企业要承担起主体责任。监管是政府依据一定规则对市场主体行为进行的引导和限制，其本质是对市场的矫正而非替代[24]。理想的食品安全治理体系，应该将各方面激励和约束集中到生产经者行为上，将食品安全与生产经营者“身家性命”相捆绑，从而使优胜劣汰的市场机制起决定作用。与西方从自由市场到监管型国家的变迁路径不同，我国是在市场和社会尚未发育的前提下建立现代监管体系，“反向制度演进”使得市场未能有效发挥作用[25]。强调市场机制并不是否定监管的作用，而是克服“委托—代理”式传统线性监管弊端，让监管回归到其本原状态。通过强化食品产业基础，发挥信息公开、第三方参与、成本干预等市场手段的作用。

表5　食品安全治理体系一览

资料来源：作者整理。

2.食品安全要实行最严格的监管，政府负责查找和防治风险。明确各级政府监管事权划分，转变“权责同构”的组织体系，防止监管职责层层推诿。中央负责法规标准、监管体制和企业生产经营行为规范等食品安全治理基础性制度建设，建立国家食品安全基础信息数据库。省级集中负责食品生产企业行政许可和日常监管，并查处重大食品安全违法行为。市县两级要落实属地管理责任，实现“有责任、有岗位、有人员、有手段”，重点对食品经营企业开展日常检查、抽检和监管。乡镇基层要将食品安全纳入社会管理综合治理网格，定格、定责、定人，聘请协管员、信息员负责网格内食品安全巡查，防止食品安全在第一线失守。

3.食品安全更需要治理，全社会要构建共治共享网络。食品安全具有最广泛的命运共同体，其风险多样性决定了治理主体多元化。应当以社会治理精细化为指导，建立企业自律、政府监管、社会协同、公众参与和法治保障的社会共治格局[26]，优化风险交流、贡献奖励、典型示范、科普教育、第三方参与等社会共治机制[27]，构建包容性共治体系，让每个人自发地维护食品安全。现阶段要重点推广大众参与式科普，建立生产经营者市场信用记录，引导社会力量开展第三方巡查、检验检测等工作。需要说明的是，划分各主体间边界的原则有三点：与企业效益兼容的都由市场解决，普通消费者可以自行判断的交给社会，必须依靠公权力介入的才留给政府。

六、食品安全战略行动方案建议

战略需要顶层设计、行动方案、路径过程的有机结合。在分析其理论内涵的基础上，建议制定食品安全战略行动方案。根据“基础—载体—支撑—目标”的逻辑思路，研究运用德尔菲法调查了7名业内专家对食品安全战略的划分维度和具体测量方法。在此基础上，从食品安全治理基础设施建设、监管体制改革、产业健康发展、保障水平提升等方面构建食品安全战略核心指标体系(表6)。指标体系主要用于对接国际经验并进行跨国比较，测量我国食品安全战略实施进度，评估各地食品安全工作绩效。

(一)基础：食品安全治理基础设施

完备的基础设施是食品安全战略的基本要求，通过增强治理能力防范食品安全系统性风险和持续提升保障水平。根据《1997年世界发展报告》对政府能力的经典定义，我们将食品安全治理基础设施分为学习发展、获取信号、识别风险三个方面，选取不同指标分别对应上述要素。

一是食品(食用农产品)安全标准与国际基本接轨，不断更新监管基准。在成熟市场经济中，科学标准是商业行为起点和政府决策基础。与发达国家相比，我国食品安全标准限量指标数量和配套检验方法都存在较大差距，采用国际标准和国外先进标准的比例偏低，间接带来三鹿婴幼儿奶粉事件等一系列系统性风险。因此完善标准是最重要的基础设施，应强调风险分析和预防意识，以食品(食用农产品)安全国际采标率进行测量。二是基本健全食品安全追溯体系和信息平台。《食品安全法》明确划分了食品安全追溯工作职责：国家确立全程追溯制度，政府部门建立协作机制并提供公共服务，企业承担追溯体系建设的主体责任。该项指标用食品生产企业追溯体系覆盖率来衡量。三是实现监督抽检制度化，强化问题发现能力。鼓励地方以国家食品安全城市创建为契机，建立食品安全监管财政投入保障机制和增长机制，提高每千人食品安全抽检批次，逐步实现重点企业、高风险产品监督抽检全覆盖。

(二)载体：食品安全监管体制

体制是国家机关机构设置、人员编制和权责关系等组织制度的总称，本质上是一种行政资源配置方式。食品安全重在监管，因此监管体制成为食品安全战略的载体，也是各级党委政府落实食品安全责任的抓手。完善统一权威高效的监管体制，需要从监管机构设置模式、职业检查员队伍、综合责任体系、监管派出机构等方面着手。

表6　食品安全战略核心指标体系

资料来源：作者整理。

一是独立设置食品药品监管机构。2013年机构改革后，许多地方将工商行政、质量监督、食药监管等部门成建制整合为市场监督管理局，出现食品安全监管资源增加但监管能力削弱并存的局面[28]。要真正释放机构改革红利，应当根据中央精神独立设置食药监管机构。综合设置市场监管机构的地方，要将食品安全监管作为综合执法首要职责。同时学习环保部门经验，鼓励各地试点食品安全监管省以下垂直管理体制，解决市场分割和地方保护问题。二是建立职业检查员制度。食品安全监管是技术性行政管理工作，要求监管者具备较高业务素质。食品产业供给侧结构性改革给监管者专业能力提出更高要求。国家已出台《专业技术类公务员管理规定(试行)》和《行政执法类公务员管理规定(试行)》。可参照法官、检察官的做法，建立职业化检查员队伍，实行检查员专业职级与行政职务并行。依据每万人口食品安全职业检查员数量评估监管人力资源，通过薪酬、晋升制度改革激励检查员提升专业监管技能。三是建立科学的食品安全综合责任体系。划分地方政府领导责任、监管部门责任、行业部门责任、企业主体责任的边界，以建立食品安全综合责任体系的虚拟变量，测量激励约束机制的科学性。四是分区域科学配置监管资源。我国城乡间、区域间经济社会发展存在巨大差异，决定了食品安全风险主要类型不同。可根据产业发展与监管资源的匹配程度并结合“一带一路”、三大经济发展区域，将全国划分为若干监管功能区，通过设置区域性监管派出机构协调跨区域监管事务和办理重大案件。

(三)支撑：食品产业健康发展

发展与安全相兼容才是食品安全的“源头活水”，因此产业竞争力成为食品安全战略的支撑和内在要求。政府要通过监管政策和产业政策打造优胜劣汰的市场环境，实现农产品种植养殖、食品生产加工、食品经营(流通、餐饮)全产业链条素质整体提升。

一是提高农产品供应水平。加强产地环境保护和源头治理，实行严格的农业投入品使用管理制度。推广高效低毒低残留农药，实施兽用抗菌药治理行动。继续推进农业标准化示范区、园艺作物标准园、标准化规模养殖场(小区)、水产健康养殖场建设。这一指标用区域内农业产业集中度来衡量。二是提升食品工业竞争力。发挥产业政策的激励作用，创建优质农产品和食品品牌。尤其要建立统一的食品生产经营者征信系统，研究和推进将食品安全信用评价结果与行业准入、融资信贷、税收、用地审批等挂钩，充分发挥其他领域对食品安全失信行为的制约作用。国际上通常用食品工业产值与农产品产量之比来测量一个地区食品工业竞争力，本研究遵循这一方法。三是全面提高食品企业质量管理水平。传统监管过分依赖市场准入门槛和产品限量标准，忽视生产经营过程中的操作规范。可借鉴药品质量管理规范的经验，规模以上食品生产企业普遍推行良好行为规范(GMP)以及危害分析和关键控制点认证(HACCP)，实现从政府为企业背书转变为企业为自己负责。以上述规范推行率和认证率测量食品生产经营行为是否可度量、可检查。

(四)目标：食品安全保障水平

食品安全战略的目标是提升食品安全保障水平，这也是食品安全工作的落脚点和根本评判标准。在宏观层面，需要制定战略路线图和时间表，确保制度短期、中期、长期的连续性和一致性：到2017年即党的十九大召开前，人民群众食品安全满意度显著提升；到2020年也就是“十三五”末期，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系；到2035年，食品安全状况达到中等发达国家水平；到2050年，实现食品安全治理现代化，为中华民族伟大复兴中国梦奠定基本物质基础。

在微观层面，应改变单纯追求监督抽检合格率等静态指标的思路，从主客观两方面引入动态结果性标准，科学测量食品安全状况。根据政府、市场、社会三方关系，实现三项目标：首先社会诉求及时得到监管部门回应，其次监管部门以问题导向对生产经营者开展有效监管，最终让人民群众吃得放心。上述指标分别用食品安全投诉举报办结率、监管人员人均查处食品案件数量以及专业第三方机构开展的消费者食品安全满意度评分来测量。需要说明的是，目前的指标体系只涉及食品安全战略框架核心要素，详细的体系架构和次级指标选取另述之。

归纳而言，本研究力求跳出安全看安全，超越监管谈监管，拓展食品安全战略的视野和深度。构建“使命—结构—行动”框架，分析我国食品安全领域基本矛盾。首先是将食品安全嵌入国家治理现代化的宏观背景，探讨五大发展新理念对食品安全的辐射作用。其次是从政府、市场、社会关系视角阐述食品安全战略的主体及其关联，构建多元化治理体系。最后提出食品安全战略行动的核心指标体系。总之，只有牢记增进人民群众健康福祉的初心，才能持续推动我国食品安全工作从传统监管向现代治理转型。

[1] 习近平.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京:人民出版社,2014.

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(本文责编：辛城)

Basic Framework of Food Safety Strategy in China

HU Ying-lian

(Department of Social & Cultural Studies, Chinese Academy of Governance, Beijing 100089, China)

Food Safety Strategy (FSS) is an essential, systematic and prospective framework of food safety governance. International community has developed three models of food safety system. China is still facing some challenges in food consumption structure, food industrial infrastructure, food safety regulatory capacity and urban-rural disparity. Based on multiple disciplines, “mission-structure-operation” framework is constructed. Sharing, green, innovation compose of value tier; marketplace, government regulation, social governance are three major parties in governance system. FSS Index including four operation plans is introduced to achieve institutional transition of traditional regulation to modern governance.

food safety; strategic plan; government regulation; modernization of national governance; 13thFive Year Plan

2016-03-11

2016-09-08

胡颖廉(1982-)，男，浙江绍兴人，国家行政学院社会和文化教研部副教授，清华大学法学本科和管理学博士，研究方向：政府监管。

D035.1

A

1002-9753(2016)09-0018-10