社会转型进程中温州市公共政策体系的构建——基于温州市2000年以来的政府工作报告

任冬梅，李春来

（温州市社会科学院，浙江温州325038）

社会转型进程中温州市公共政策体系的构建——基于温州市2000年以来的政府工作报告

任冬梅，李春来

（温州市社会科学院，浙江温州325038）

本文把视角放在2000年以来温州市历年政府工作报告上，将政府工作报告作为语料来源，对历次政府工作报告进行对其进行数据统计和理论分析，通过分别对历次政府工作报告的高频词汇、政治建设、经济发展和社会管理方面的高频词汇的分析，讨论政府工作报告话语与公共政策体系建构、社会变迁之间的关系，以期达到厘清温州经济社会发展的一般规律的目的。

政府工作报告；高频词汇；公共政策体系

一、引言

进入新世纪以来，温州处于工业化升级、城市化加快、国际化提升的关键期，又是经济结构调整加速、资源环境约束加重、社会管理难度加大的转型期。温州的战略目标已经从第七次党代会提出的“实现第二次创业”转向“加快转型发展建设‘三生融合·幸福温州’”这一新的战略目标。历年政府工作报告的出台和相关措施的落实使得这一战略目标的实现得到政策保障。政府工作报告既是政府的一个行动总结和计划，也是政府行政意志的正式表述，涉及到政治，经济，人民生活等各个方面，是了解当地政府公共政策体系的最重要、最权威的资料。

通过观察行动者的言语或者行为来归纳其特征、推测其动机，是社会科学研究的题中应有之义。韦伯认为：“一个具体行动的正确因果诠释意味着：行动的外在过程及动机可以被如实地把握，并同时达到对其一切关联的有意义的理解。”也就是说，如果只要正确地分析行动者的外在语言，我们就能合乎逻辑地推断出其中所蕴含的意义。作为政府文件，政府工作报告一定历史时期政府工作重心的体现，通过考察一定时期以机构话语形式发布的政府工作报告，不仅可以了解政府在各个历史时期的工作重点，反映公共政策的实践和政策话语变迁之间的互动关系，还可以认识公共政策体系的建构与社会的变迁轨迹。

批判的语言学家认为，语言不只是社会过程和结构的反映，它同时也建构社会过程和结构［1］。因此，文本不仅能够描述现实，而且能够制定社会关系、建立社会身份，凸显了话语的社会性的建构属性。鉴于此，本文把视角放在2000年以来温州市历年政府工作报告上，将政府工作报告作为语料来源，简称语料库。再对历次政府工作报告进行对其进行数据统计和理论分析，通过分别对历次政府工作报告的高频词汇、政治建设、经济发展和社会管理方面的高频词汇的分析，讨论政府工作报告话语与公共政策体系建构、社会变迁之间的关系，以期达到厘清温州经济社会发展的一般规律的目的。通过对字词和数值的相互关系的探讨，实现对历次政府工作报告的内在线索和逻辑演进进行较为客观解读，分析获取时代特征和变化趋势。同时结合温州市公共政策制度的出台以及经济社会发展的实际统计数据，客观评价历次政府工作报告的贯彻落实情况，获得政治权利运行和经济社会发展之间的内在关联。这种内在关联，可以通过分析历次报告的共有词在报告整体所占的份额，和共有词和变迁词在历次报告中的变迁，以及高频语词的位序状况获得。

二、温州《政府工作报告》的文本分析

本文选取温州市2000年至2015年的政府工作报告，共计16个文本。通过分析历年报告的高频词汇、共有高频词汇以及历年报告中的政治、经济、社会方面的高频词汇三个方面来展现温州公共政策体系的构建进程。词频是一给定的词汇在某一文本中出现的频率。由于词的重要程度一般与它在文本中出现的频率成正本这一规律，词频一般用于评估一个词对于某一文本的重要程度。

（一）历年报告高频词汇

从表1可以看到，无论是历年的政府工作报告还是将这十六年政府工作报告作为一个整体来考察，“建设”和“发展”一直处于词频的高位，这说明进入新世纪以来，温州的工作重心仍然是以经济建设为中心，这与温州十六年的三个五年规划紧密相关。温州十五规划提出要“围绕建设现代化新温州的总目标，以发展为主题”；十一五规划提出要“围绕‘一港三城’战略目标和建设‘三个温州’的战略任务”加快全面建设小康社会、提前基本实现现代化步伐；十二五规划提出“坚持以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线”。三个五年规划都对温州的建设和发展提出了新的要求。从纵向来看，温州经过80年代的第一次创业和90年代的第二次创业，国民经济快速、持续、健康发展，经济规模走上了一个新的台阶。但是从横向来看，进入新世纪以来，由于粗放的经济增长方式缺乏新的竞争优势，改革初期独有的民营化和市场化体制优势丧失，温州经济发展的先发体制优势弱化，和浙江其他地区相比较GDP和城市化增速减缓。从全省发展大局中作横向比较，温州经济实力已掉到第二梯队，发展势头掉到第三梯队。因此，对“建设”和“发展”的强调是当前政府应对这一现状的必然选择。

从整体来看，对“社会”“城市”的强调处于第二梯队，两个词在十六年报告中分别出现778次、708次，分别占整体报告的0.32%、0.30%。从图1可以看到，2000年至2005年对“社会”的关注程度一直处于中间位置，2006年和2011年对照“社会”的关注程度一度增强，出现了两个峰值。其中，在2006年的高频词汇表中，“社会”一词位列第三。2006年政府工作报告是关于温州十一五规划纲要的报告，集中体现了十一五规划的主要内容。该报告指出十一五规划纲要（草案）提出了今后五年我市经济社会发展的主要任务之一就是要“高度重视民生问题，努力促进社会和谐”，并将完善的社会保障体系的建立、安定有序的社会环境的创造作为重点工作。2005年胡锦涛同志提出构建社会主义和谐社会，并将中国特色社会主义事业的总体布局明确为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体。2006年温州政府工作报告对“社会”的强调是与四位一体总体布局的提出紧密相连的。从温州的现实状况看，温州社会事业发展相对较慢，亟需提高。2010年温州市和浙江省全面建设小康社会实现度测算结果显示，和浙江省实现度相比较，在社会事业方面温州市实现度要低7.26个百分点，在人民生活领域低3.41个百分点，在社会和谐领域则低8.54个百分点。（数据来源：2010年温州市全面建设小康社会进程监测研究）基于这一现实，2011年温州市十二五规划再次将社会领域作为重点领域予以关注。

表1　温州市2000年至2015年政府工作报告高频词统计表

而对“城市”的关注度在2001年至2003年处于高位，2004年以后关注度有所下降。这与中共温州市第八次代表大会将“建设现代化新温州”作为新的奋斗目标紧密相关。进入二十一世纪，在温州经济和社会发展中，一些深层次的矛盾和问题也愈显突出，主要是工业化进程领先而工业现代化相对滞后，农村工业化进程领先而城市化相对滞后，经济发展领先而人的整体素质提高相对滞后，这三个深层次的问题在相当程度上制约着我市更快更好的发展，迫切需要通过加快现代化步伐来缓解以至解决。为建设现代化新温州，温州市委提出了现代化导向战略，将国民经济和社会发展引导到实现产业现代化、城市现代化、和人的现代化上来。八大报告就是围绕这三个现代化而展开，其中城市现代化就是要加强中心城市和中心城镇建设，加快城乡一体化进程。

图1　“社会”在历次报告中出现的频率

（二）政治、经济、社会方面的高频词汇

公共政策体系包括政治、经济、社会各个方面。因此，该部分将从政治建设、经济发展、社会管理三个方面来看政府工作报告是如何来构建温州的公共政策体系。为了对这一进程进程进行数据分析，本部分将十六个政府工作报告作为一个整体文本，并通过词频统计软件分别统计出政治建设、经济发展以及社会管理三个方面的高频词汇，以期探讨公共政策构建的重点。

1.政府建设层面

从图2可以看到，政府工作报告在政治建设领域对“政府”“服务”的强调处于高频词汇列表的最高位；“管理”“体系”“制度”则位于高频词汇的第二梯队。以民营经济为主要经济主体的温州，虽然在政府模式中属于弱政府-强市场模式，但是随着市场本身局限性的不断出现，温州市政府也经历了从“无为”到“有为”、从管制政府到服务政府的过程。政府的“有为”与“服务”功能主要体现在以下几个方面：第一，坚持“扶持、鼓励、引导、管理”八字方针保护民营经济，形成国有经济、集体经济、个体经济、私营经济、外资经济和混合经济等多种经济形式的所有制格局。第二，结合当地经济社会发展的实际，制定相关政策规范，为社会主体提供制度供给。第三，加强基础设施建设，推动城乡一体化，努力营造良好的公共环境、提供优质的公共产品。第四，战略引导、政策支持、财政扶持，培育具有绝对优势的企业，增强国内外市场竞争力。

图2　政治建设高频词统计图

2.经济发展层面

从图3中可以看到，“建设”和“发展”“经济”作为经济发展层面的总括词位于第一梯队，最受关注，经济层面最受关注的其他领域依次是企业、产业、工程、改革、农村、技术、市场等方面。

图3经济层面高频词统计图

图4中对“企业”的关注度在2000年、2004年、2009年出现三个小高峰，2009年之后关注度有所下滑，2011年开始逐步回升。对“产业”的关注度在2006年达到最高峰后，一直处于相对平稳的阶段，直到2015年关注度有所增强。对“农村”的关注度在2001年触底，在报告中仅出现4次，随后关注度逐渐增强，在2007年达到最高峰，随后保持相对平稳的水平。而对“改革”的关注度一直相对平稳，2015年其关注度有小幅上升。

图4　经济层面高频词流变图

3.社会管理层面

在社会管理层面我们可以将这十个高频词汇划分为三类，第一类是城市问题，涉及“城市”“城乡”两个高频词汇；第二类是教育问题，包括“教育”“文化”“科技”三个高频词；第三类是环保问题，包括“环境”“生态”“资源”三个高频词。其中最受关注的是“城市”问题，其次是“教育”问题，再次是环保问题（见图5）。

就城市问题而言，对“城市”的关注度在2003年、2006年以及2011年出现了三个峰值，而对“城乡”问题的关注度相对较低，且保持在一个稳定的水平，仅在2011年出现了一个小高峰。由于中共温州市第十一次代表大会提出建设“三个温州”战略，并将推进新型城市化战略作为其途径，对“城市”给予了更多的关注。中心城市作为推进新型城市化的战略支点，温州市委市政府要通过构筑“三大通道”拓展城市空间、建设“三大新区”优化城市布局、培育“三大中心”增强城市功能、打造“三大精品”提升城市品位、突破“三大难题”来加强城市管理等方面全面建设现代化中心城市（详见图6）。

2006年到2012年，对“环境”的关注一直处于稳定的相对高位，2013年以后有所下滑；与此相对应，对“生态”的关注也在2012年达到高峰；而对“资源”的关注度则在2006年、2008年两个高峰后有所下滑（见图7）。

在教育方面，2003年、2006年、2013年对“教育”和“文化”的强调出现了三个小高峰，其中2006年达到最高峰。2010年以前，对“教育”的关注度一直处于最高位，但2010年之后，对“文化”的强调首次超过“教育”，成为最受关注的领域（见图8）。

三、温州市公共政策体系的构建

图5　社会管理层面高频词流变

图6　城市问题高频词流变

图7　环保问题高频词流变

图8　教育方面高频词流变

从表1的数据可以看到，2000年以来的温州政府工作报告文本中出现得最多的词是“建设”“发展”“社会”“经济”和“城市”，经济和社会问题一直是温州市政府政策体系的重点领域。经济层面以企业、产业、改革、农村、技术、市场为重点，社会层面则着重于保障、环保和教育问题。这一特征也通过相关政策的出台得到反映，而这一过程也构成了温州市公共政策体系的构建过程。

（一）经济发展方面

一个地区经济的发展与增长，如著名发展经济学家阿瑟·刘易斯所言，“不仅是个人活动的结果，而且也是政府行动的结果”。资本的发展不仅取决于当地的社会环境，还需要拥有一个地方政府的扶持与支持。2000年以来温州市政府在温州区域经济的发展过程给予温州企业的发展提供了有力的保护和扶持，使经济高速发展。

就具体的政策制定来看，在经济方面，围绕“产业”问题，2008年温州市政府发布《关于促进温州市中心城区功能转变和产业结构优化的实施意见（试行）》，提出要加快中心城区功能由生产型向服务型转变、商贸型向商务型转变的目标，同时积极推进新兴产业的发展。就服务业而言，温州市政府就优化2009年《温州市人民政府关于进一步加快我市服务业发展的实施意见》、《温州市人民政府关于加快我市软件与信息服务业发展的意见》、2011年《温州市服务业发展行动计划的通知》、2012年《关于推进服务业跨越发展的意见、2012年《关于加快科技服务业发展的实施意见》》等相关文件相继出台，为服务业的发展环境、服务业发展体制机制、服务业发展重点行业等方面予以政策支持。

根据2014年《关于实施“五一〇产业培育提升工程”的指导意见》，电气、鞋业、服装、汽摩配、泵阀五大产业作为温州的五大支柱产业，而网络经济产业、旅游休闲产业、现代物流产业、激光与光电产业、临港石化产业、轨道交通产业、通用航空产业、新材料产业、文化创业产业、生命健康产业等十大产业作为2015年新兴产业予以培育发展。《意见》还提出要通过培育龙头骨干企业、推进集群品牌建设、加强自主创新力度等方面强化大企业培育；2015年《温州市十大新兴产业培育发展2015年度实施计划的通知》将新兴产业培育的总体目标、主要任务、保障措施予以明确，并在《温州市十大新兴产业统计监测实施方案的通知》中，决定建立十大新兴产业统计监测制度，以把握十大新兴产业的发展规模、水平和结构等情况。

围绕“企业”问题，温州市政府将扶持中小企业、培育企业上市、各行业分类培育以及企业整合重组作为重点予以政策支持。温政办〔2006〕75号《温州市人民政府办公室关于转发温州市成长型中小企业专项扶持资金使用管理暂行办法的通知》提出专项资金必须有利于完善中小企业服务体系建设以及改善中小企业的融资环境。扶持对象包括全市经市政府主管部门评估认定的成长型中小企业，以及依法成立重点为成长型中小企业提供服务的信用担保机构、中介机构和商业银行等。专项资金用于支持开展成长型中小企业培训工作、支持成长型中小企业服务体系建设、支持商业银行为成长型中小企业融资、支持成长型中小企业信用担保体系建设。温政办〔2006〕123号《温州市人民政府办公室关于印发温州市培育企业上市和扶持上市公司发展实施意见的通知》、温政发〔2011〕20号《温州市人民政府关于进一步加强企业上市工作的意见》指出，要鼓励和引导企业通过证券市场实现资源的优化配置和企业制度的规范、创新，从而做强做大企业，使之成为带动我市经济发展、参与国际竞争的龙头和骨干。文件明确了培育企业上市的扶持政策、促进上市公司发展的扶持政策，并指出全市企业上市工作由市企业上市工作领导小组直接领导，市发改委（市上市办）具体负责日常的指导、协调、服务等工作，加强对企业上市工作的领导和服务。

围绕“市场”问题，温州市政府将产品质量问题放在重要位置，相继出台确保产品质量的相关文件。温政办〔2006〕145号《关于进一步分解落实2006年度温州市质量与品牌战略实施工作任务的通知》、温政办〔2006〕143号《关于印发温州市区域性产品质量问题预警机制实施方案的通知》、温政办〔2006〕147号《关于印发温州市质量与品牌奖励管理办法的通知》、温政办〔2008〕80号《关于分解落实2008年度温州市质量与品牌战略实施工作任务的通知》、温政办〔2008〕78号《关于印发温州市十小行业质量安全整治与规范工作实施方案的通知》、温政发〔2012〕47号《关于进一步加强产品质量建设的若干意见》、温政办〔2014〕98号《关于印发2014年温州市质量强市建设行动计划的通知》等系列文件的颁布，对管理水平、名牌创建水平、标准化工作水平和技术支撑水平提出了新的要求。文件提出要构建政府牵头协调，部门依法监管，社会共同监督的产品质量安全保障体系，要落实企业在产品质量建设中的主体责任，并明确了产品质量建设的保障措施。

（二）社会管理方面

在社会管理方面，“社会保障”问题一直是温州市政府的关注重点，出台的相关文件在数量上也占绝对优势。相关文件涉及困难群众的救助、最低生活保障、居民住房问题、被征地农民基本生活保障待遇、困难人员就业再就业、工伤保险、养老保险、城镇居民医疗保障、大病保险制度、养老服务业综合改革等方面。例如，为确保城镇居民生活保障，温州市政府几乎每年都会发布《关于调整市区城乡居民最低生活保障标准的通知》，根据物价水平的变动调整最低生活保障标准，以确保困难群众的基本生活。为确保城镇居民住房问题的解决，在2006年对开展城镇居民住房状况调查的基础上，2007年出台《关于进一步加强城镇住房保障体系建设的若干意见》（温政发〔2007〕46号），提出加大城镇廉租住房保障力度，规范发展经济适用住房，逐步扩大住房公积金制度覆盖面，着力解决引进人才和农民工等方面的居住问题。为完善城乡居民医疗保障工作，温州市人民政府办公室不断出台《关于做好城乡居民基本医疗保障工作的通知》，提高财政投入，完善医保筹资机制，完善医疗保险政策，强化医保基金管理，强化医保稽核力度，维护医保基金安全，逐步提高广大城乡居民的医疗保障水平，切实减轻城乡居民医疗负担。养老问题也是社会保障方面温州市政府关注的重点领域，尤其是企业职工基本养老保险制度、养老服务业综合改革等方面。温政发〔2014〕68号《温州市人民政府关于做好养老服务业综合改革试点加快推进我市养老服务业发展的实施意见》指出，充分发挥社会力量的主体作用，满足多样化养老服务需求，努力使养老服务业成为保障与改善民生、促进健康产业发展、推动经济转型升级的重要力量。要通过开展养老服务业综合改革试点，率先建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，打造“健康养老”示范城市。意见指出当前的主要任务是创新用地保障政策，完善城乡养老服务设施布局，创新投入保障机制，引导社会力量参与养老服务，创新医养融合模式，提升老年人健康生活管理水平，创新养老管理模式，健全完善养老服务发展政策，创新人才培养机制，加强养老服务专业队伍建设，创新居家养老模式，完善养老服务多元供给方式，创新产业集聚模式，积极培育养老服务产业集群。

在“环保”问题方面，在排污管理、节能降耗、生态补偿机制等方面温州市政府都出台了相关政策。温政发〔2007〕70号《关于进一步加强污染减排工作的通知》将落实污染减排各项政策措施作为重点内容予以公布，通知指出要加大产业结构调整力度，坚决取缔高能耗的低、小、散企业，限制高能耗产业发展，并继续深入开展环境污染整治，着力提高城镇污水处理率和达标率，以确保完成“十一五”期间我市化学需氧量、二氧化硫两项主要污染物减排指标，促进经济社会和环境全面协调可持续发展。在生态补偿方面，温政发〔2008〕52号《关于建立生态补偿机制的意见》，指出要进一步调整优化财政支出结构，加大对生态补偿和生态环境保护的支持力度；进一步完善水、土地、矿产、森林、环境等各种资源费的征收使用管理办法，加大各种资源费使用中用于生态补偿的比重；积极探索区域间生态补偿方式，重点支持珊溪（赵山渡）水库、泽雅水库集雨区生态补偿；要充分发挥我市民间资金充裕的优势，积极运用市场化的机制和办法，逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿和建设投融资机制。为发挥生态补偿专项资金的使用效益，2009年温州市政府又出台《温州市生态补偿专项资金使用管理暂行办法的通知》。循环经济也被纳入温州市政府决策重点。温政发〔2011〕75号《温州市人民政府关于加快循环经济发展的实施意见》、温政办〔2014〕21号《温州市人民政府办公室关于加快推进现代生态循环农业建设的通知》都对温州促进经济结构加速向低能高效、节约增效、再生体校的生态科学发展模式提出了新的要求。

在“教育”方面，学前教育、高等职业教育、新居民学历教育以及博士后事业是其关注的重点。就学前教育而言，温政发〔2009〕68号《温州市人民政府关于进一步加快学前教育改革与发展的实施意见》指出要抓住新农村建设的契机，以城乡公共服务设施均等化为目标，整合资源，优化结构，统筹城乡均衡发展，统筹公办民办协调发展，切实提高学前教育机构布局与建设的科学性，加快改善学前教育办园条件，进一步完善以公办为示范、民办为主体的多元化办园体制，不断满足多样化的社会需求。并提出要完善学前教育管理体制和办园体系，加强乡镇中心幼儿园建设，完善配套幼儿园建设和管理制度，落实财政性学前教育事业经费，全面提高幼儿园教师综合素质。“新居民”作为一个特定的集体成员，其教育问题也被纳入了新居民服务管理的内容。温政办〔2013〕174号《温州市人民政府办公室关于加强新居民学历教育工作的实施意见》指出大力推进新居民学历教育工作，切实提高新居民综合素质，服务企业转型升级，推动我市新居民由“生存型”向“发展型”转变，为温州“赶超发展、再创辉煌”提供有力支撑。《意见》明确了对新居民学历教育的培养方式、培训院校以及相关的补助政策。

为了鼓励企事业单位大力引进和培养高层次人才，努力构建产学研结合的技术创新体系温州市人民政府办公室印发了《关于加快我市博士后事业发展的实施办法的通知》，提出建立市级博士后科研工作试点站，确立博士后科研人员生活补助经费、博士后人员留温工作一次性安家补助费的申请机制以及建立博士后工作绩效考核机制。

（三）政治建设方面

通过对近十六年来温州市政府出台的文件梳理我们发现，在政治建设方面，推进法治政府建设、行政审批制度改革、政府信息公开、政府职能向社会组织转移这四大领域是温州市政府关注的重点领域。据统计，对依法行政的强调2015年、2008年、2000年处于最高峰，在报告中分别出现11次、12次、13次；对行政审批的强调从2010年开始予以了重视，2011年、2014年达到最高峰，在报告中分别出现11次；而对政务信息公开强调较弱，2012年达到峰值，在报告中仅出现5次，其余年份分别出现1至4次。

2015年，温州市政府公布《2015年温州市法治政府建设工作要点》，文件指出围绕市委《关于全面深化法治温州建设的意见》（温委发〔2015〕7号）和法治政府建设目标，通过依法全面正确履行政府职能，提高制度建设质量，健全依法决策制度，加快推进依法行政，改善优化发展软环境，提升法治政府建设实效。该文件成为当前温州建设法治政府的指南。

就行政审批而言，温州市《2014年深化行政审批制度改革工作要点》将“审批手续最简、办事效率最高、服务质量最佳、投资环境最优”作为工作目标，以改革创新为统领，通过优化高效审批流程，创新审批服务方式，强化中介机构改革，加强行政审批激励机制，系统推进行政审批制度改革。

从整体来看，2000年以来温州市公共政策体系的构建过程中，对经济方面和社会方面的政策体系的构建相对丰富，而对政治建设领域的关注却略显不足。这与十七大以来加快行政管理体制改革，建设服务型政府的政治体制改革目标的要求还有一定的距离。

［1］费尔克拉夫.话语与社会变迁［M］.殷晓蓉，译.北京:华夏出版社，2003:1.

（责任编辑：孟祥玲）

The Construction of Wenzhou Public Policy System in the Process of Social Transformation --AReport on the Work of the Government in Wenzhou Since 2000

REN Dong-mei，LI Chun-lai
（WenzhouAcademy of Social Sciences，Wenzhou，Zhejiang 325038）

From the perspective of over-year government work report since 2000，this paper conducts data statistics and theoretical analysis based on corpus sources of previous government work report.It also discusses the relationship between the government discourse and public policy system construction and social change by analyzing the previous high-frequency words of the government work report，political construction，economic development and social management in order to clarify the general law of economic and social development in Wenzhou.

government work report；high-frequency vocabulary；public policy system

C916.1

A

1672-0105（2016）03-0048-08

10.3969/j.issn.1672-0105.2016.03.012

2016-07-10

任冬梅，法学硕士，讲师，主要研究方向：马克思主义中国化、当代中国政治；李春来，中国社会科学院当代中国研究所当代中国史专业在读博士研究生，中共温州市委党校党史党建教研部讲师。