美国智库加强对华军事问题的战略评估

庞兴国

近几十年来，美国智库加强了对中国防战略问题的研究与评估，其研究成果对美国制定对华政策具有举足轻重的影响。

一、美国智库对我国防和军事战略研究与战略需求

美国智库汇集着最优秀的学者和专业分析师，他们的研究报告直接影响到公共政策的构想和制订，以至于在美国已将智库视为排在立法、行政和司法之后的“第四权力中心”。因此智库在美国的政治、经济、外交、军事决策体制中的重要地位日显突出。

（一）美国智库加强对中国军事问题研究

冷战结束以来，随着苏联的解体和中国的迅速崛起，美国智库出现一个有趣的现象，大批原来研究苏联问题专家转行研究中国。如今美国所有规模较大智库的研究都涉猎中国，且研究内容广泛，有中美关系、军事问题和国防战略等。

近年来随着中国崛起步伐加快和美国的相对失势，美国陷入更深的战略焦虑，为此美国智库特别加强了对中国军事问题的研究。绝大多数智库都有专门人员研究中国的军事问题、国防战略和军队建设，不少智库专门成立了中国军事研究机构，有关中国军事的研究报告、专著不断涌现，每年都有上百份之多。不少研究人员为研究需要，不仅学习汉语、还专门聘请华裔学者加盟。目前华盛顿有名的中国问题专家，如卡内基国际和平基金会的史文、布鲁金斯学会的沈大伟、海军分析中心的冯德威、传统基金会的武尔兹等，都是一流的中国国防和军事问题研究专家。美国有上千家的智库从事中国军事研究，他们紧盯中国军事的各个领域，包括中国的军事战略（国防政策、安全观、核战略、决策机制等）、台海军事形势、中国军事科技、南中国海问题、中国军费开支、军种发展战略等。

此外，解放军作战理论、体制编制、对外军事交往、军事决策机制、太空力量、网络力量、解放军战史等也是美国智库重点研究的对象，甚至连枪支弹药、伙食粮饷都不放过。

（二）美国智库对中国军事问题研究的需求

美国智库高度关注中国军事问题。其中引人注目的当属美国一些著名智库的声音，它们每隔不久就会站出来，以各种方式评论中国军事和国防战略。美国智库之所以出现研究“中国军事热”，有其明确的战略需求。

一是“国强必霸”的思维逻辑使美国迫切需要了解和掌握中国的国防战略。中国是联合国安理会常任理事国和世界贸易组织成员国，在全世界政治经济舞台上发挥着日益重要的作用。美国一些知名智库的学者认为，大国崛起不可避免地会挑战霸权国的地位和现有的国际秩序。中国也会像历史上崛起的大国一样挑战当今美国霸权，挑战当今西方主导的国际体系。随着中国的迅速发展，美国智库对当代中国国防战略问题给予了高度关注，并出版了大量研究成果。美国智库有关中国防战略的观点既能影响美国政府的相关决策，又能影响美国公众的认知。

二是随着中国的综合国力迅速发展，“中国威胁论”沉渣泛起，为防止在国际社会出现与美国平起平坐的战略对手，美国特别需要掌握中国的国防战略特别是军事实力。冷战结束以来，随着中国经济的高速增长，军事现代化步伐加快，中美安全困境难以破解，因此美国认为两国战略摊牌不可避免。为了迎合这种观点和需要，与中国军事相关的研究著作相继出现。有些智库还经常就中国军事问题定期举办研讨会甚至“闭门会”，其成果部分转化为五角大楼有关中国军力评估报告的观点。

三是美国已将中国视作后冷战时期的主要战略对手，因此需要全面了解和掌握中国的军事发展特别是国防战略走向。随着苏联解体，以美苏两极对抗为标志的冷战结束，美国失去了往日的战略对手。而中国的迅速崛起特别是综合国力的快速提高使美国感到来自东方的压力，中国也因此成为美国在后冷战时期的主要战略对手。针对人口世界第一的战略对手，其军事实力特别是国防战略走向更是美国必须要全面了解和掌握的重要内容。为此，美国智库密切关注中国的国防战略和军事发展，提出了许多针对中国的战略对策，同时还影响甚至左右了美国政府一些重要决策。如兰德公司在后冷战时期提出了“遏制+接触”的政策并被老布什尤其是克林顿采纳。

二、美国智库对中国军事问题的研究机制

美国拥有世界上最多、最活跃、最有影响的智库。这些智库紧随美国政府的需求，对中国国防战略问题进行跟踪分析评估，为美国政府提供了大量的咨询报告和对策建议。那么，美国智库如何运作的？如何对中国国防和军事战略问题进行分析评估的？在美国的决策体系中扮演着什么角色？这些问题需要我们认真研究。

（一）完善的组织管理体制

美国拥有全世界最为发达的智库群，智库对于美国公共政策的作用很大，智库与决策者之间已经逐渐形成了一种互相依存的关系。在美国的决策体系中，政党是“四肢”，思想库是“心脏”。同时美国三权分立、权力制衡的政治制度结构，一定程度上使得权力分散化以及促使了决策的公开性与开放性，为智库的发展提供了广阔的平台和渠道。智库的发展和有效运转需要国家政治体制环境的支持、健全灵活的运行机制做保障以及研究过程之中所坚持的独立性，这三个因素缺一不可，是智库发展和运行的根本和可靠保障。

美军构建了由高层领导、专职机构、兼职机构、智囊机构和临时机构组成的领导管理体系。在高层领导上，总统负责评估国防实力及其支撑国家安全战略目标的能力；国防部长负责评估国家防务战略目标和政策、军事力量任务和兵力结构、规划计划和预算项目、美国及其盟友与潜在敌国的军事能力等；参联会主席负责评估军事威胁和作战风险、美国及盟友与潜在敌国的作战能力、军事力量建设和国防采购需求等；军种部长负责评估军种遂行使命任务的兵力需求、提出作战部队的分配和部署建议等；联合司令部司令负责评估所在战区或部队的分配和部署建议及作战领域的军事威胁、所属部队的战备状态和作战能力、遂行任务的风险等。在智囊机构上，包括美国国防大学战略研究所和各军种分析中心，以及兰德公司、卡内基国际和平基金会、战略和预算评估中心、新美国安全中心等，承担着军方赋予的大量战略评估任务，并自发组织各种战略评估，尤其是对中国防战略的战略评估更为频繁。

一般而言，智库根据公司治理的原则运作。董事长或者首席执行官对董事会或者监理会负责。董事会或者监理会由企业或者资深学界代表、前议会或者政府官员组成，有时也会有其他智库的研究人员。董事长在副董事长或者研究主管的协助下开展日常管理工作，如制定工作日程、贯彻行动纲领以及任命新雇员。董事会或者监理会任命董事长、负责公司的财政预算、制定重大规划以及保持智库的独立性。其中最重要的一项工作就是在竞争复杂的环境中筹集资金。

（二）美国智库的运行机制

美国智库在美国政策制定中的功能角色，正如美国著名的政治学家、政策研究专家托马斯·R·戴伊（Tomas·R·Dye）所言，“智库是制定国家政策的中心协调机构”，“是国家政策的核心”。而它们之所以能够对中国国防战略进行有效分析评估，并对美国社会产生如此重大的影响，得益于其健全完善的运行机制。

第一，广泛的参与机制。美国智库参与机制均具有法律和制度支撑，按照法律精神运行，具有较高的公信度。即便是规模较小的智库，也特别强调制度驱动。比如在人员选拔与管理、财务管理、项目管理、出版物管理、营销推广等方面，都具有明确的制度规范，行政人员和研究人员彼此分工明确、业务区分细致。

第二，绩效评估机制。评估智库的绩效是非常困难的，智库的影响会根据时间、问题等发生很大的变化。智库通过发布研究成果，对政治决策以及公众对一些具有挑战性问题的态度发挥直接影响。一般来说，智库影响政府决策的方法是：提出原创的思想，为实践中贯彻政治决策提供资源和辅助，主持重大社会问题的讨论并找到解决的办法。

第三，通畅的人员交流机制。美国智库承担者人才培养、储备和交流三方面的功能，因而与政府机构、大学和企业之间存在着通畅的人员交流渠道。众所周知，在美国，卸任的国防部官员到智库从事政策研究，而新上任的总统又会从智库里面挑选人才充任国防部的高级官员，这在历届的政府中已然形成惯例。智库与政府机构的人员交流互换是智库影响决策行之有效的途径，这在美国被称之为“旋转门”现象。

第四，多渠道的筹资机制。美国智库的经费主要来源于四个方面：发行出版物和召开学术讨论会所获得的经营收入、政府委托研究的合同收入、基金会的赠款以及企业和个人的捐赠。这其中最主要的收入来源是基金会或其他组织与个人的捐赠。以战略和国际问题研究中心为例，基金会的捐助约占40%，公司捐助约占35%，个人捐助约占l0%。

第五，与政府的多元沟通机制。美国智库与政府的交流方式众多，智库通过派人参加政府的听证会和国会举行的各种活动来及时了解政策的变化和走向。同时智库还举办各种培训会，对政府人员进行培训，或邀请政府人员与智库成员一起做课题、搞研究，让政府了解自己的研究领域与研究成果。

第六，健全的成果推销机制。智库决策咨询的最终目标和最终价值在于改进决策水平，提高决策质量。因此能否构建多渠道的成果推销机制，努力提升智库的社会影响力是智库是否成功主要标准之一。美国智库具有生产思想、战略规划、引导社会舆论以及人才储备和周转等四大功能，这些功能是通过一整套健全的多渠道全方位成果推销机制发挥出来，起到了广泛的影响效果和咨询作用。美国智库成果推销机制包括：智库研究人员直接到政府任职，直接将研究成果应用于政府决策；出版刊物、著作或提交报告；利用大众媒体形成舆论等。

（三）美国智库对中国军事问题的研究方式

随着中国的迅速崛起，美国智库关注和研究的重点转向中国问题，特别是中国的军事和国防战略问题。具体方式主要有如下：

一是直接设立中国研究项目或机构。这方面最具有代表性的智库就是布鲁金斯学会、国际战略研究中心、伍德罗·威尔逊国际学者中心等。布鲁金斯学会于2006年成立了约翰·桑顿中国中心，专门从事中国问题研究。同时也在清华大学开设了办事处，即清华—布鲁金斯公共政策研究中心，其中的重点就有中美战略与经济对话等。

二是在地区研究中设立中国研究项目。目前以地区研究作为研究导向的美国智库，往往将中国问题置于东亚地区或亚太地区研究之中，或在相关地区研究项目范围内设立中国研究项目。在进行研究区域的具体划分时，有些智库将中国内地与台湾、香港等地分开进行区域研究，有些智库则进行整体研究。这方面具有代表性的智库有对外关系委员会、卡内基国际和平基金会等。

三是在专题研究中开展中国研究。美国有部分智库在具体开展研究时主要以专题研究为导向，即设立当代世界热点问题或直接关系美国国家利益的专题项目并开展研究。在这些智库的相关专题项目之下，若有涉及中国的问题，就会开展相应的研究活动。

四是多数智库在对中国国防战略研究中具有明显政治倾向。为说明自己涉华军事研究的科学性，美国智库都宣称保持“中立”。但实际上多数智库研究中国军事时，都带有明显的政治倾向。据不完全统计，在美国智库中，38%是保守派，43%是中间派，19%是自由派。尤其在台海军事研究方面，这种政治倾向更加明显。比如在“协防台湾”问题上，兰德公司就认为美国应放弃“战略模糊”政策，坚定地反对“台独”，如果是因台湾挑衅导致战争，美国不应过多的介入进去。

三、多管齐下影响美国政府战略决策

作为寡头政治和精英政治的代表和国府的军师、幕僚，美国智库对政府决策一直影响较大，这是人所共知的事实，也是智库赖以生存的基础。为了以多种方式影响美国政府的政治决策、战略决断、公共政策和外界舆论，智库多管齐下。

一是“出将入相”，将研究成果直接带入政府决策的最核心圈，进而影响政府的政策制定。美国智库对国防战略产生直接影响，多半是因为智库中的高级管理人员进入了白宫和五角大楼。通过智库与政府之间的“旋转门”（智库学者大量进入政府任职，政府官员离任后同样大量进入智库）来影响美国政府对华战略和决策。

二是通过出版书籍、专著和提交各种政策报告影响政府决策。出版专著或提出研究报告，将研究成果转化为政府针对中国军事发展状况的决策，是智库影响政府决策的常见形式。美国主要智库每年都要出版大量的专著、期刊、研究报告、背景分析、简报，其中《外交》、《国家利益》、《外交政策》、《华盛顿季刊》、《布鲁斯金评论》、《兰德评论》等都是政府官员的必读刊物。

三是通过出席国会的听证会，直接输出思想，影响立法部门。由于美国智库的专家学者被视为公共政策问题的权威，因此经常受邀出席国会听证会，长期活跃在公共政策的辩论中。国会在美国对华决策中扮演着重要的角色，总统的每一项重大对华军事政策都需要国会批准，而国会作为一个松散的决策机构，缺少专职的外交研究人员，因而常邀请智库成员参加听证会，这就为智库发挥影响力提供了渠道。

四是积极为政府提供咨询，扩大其社会影响，并获得丰厚的资金支持。美国智库作为独立的思考者、政府的军师，为美国的世界霸主地位充当排头兵，成为美国国内各方力量博弈的话语霸权急先锋。而政府也希望借助智库聪明的大脑、四通八达的渠道、深厚的人脉关系，解决问题，反映诉求，并通过深谙公共外交之道的智库，与政府、媒体之间保持畅通的联系，以营造有利于己的舆论环境。2011年美国8家代表性智库的研究发现，不少前政府官员因宣扬“中国军事威胁论”以及其在政府的工作经验和影响力，成为有话语权的对华问题专家。

五是利用大众媒体形成舆论给政府释放政治信号。几乎每个大型智库都设立了专门的公关部，负责与全世界各大媒体的沟通和联络。智库研究人员借助大众媒体，发表对我国军事和国防战略问题的看法，引发公众关注，形成公众舆论，从而间接影响美国政府的对华政策。而美国政府往往也喜欢通过智库这个渠道来放试探气球，为一些重要对华政策的出台做准备。