加快促进我国“三林”地区转型发展

张燕　滕飞

大兴安岭地区是全国典型的国有林区。在林区全面停止商品性森林采伐后，积极破除多重障碍和困难，加快推进林业、林区、林工（简称“三林”）转型发展，压力前所未有。为此，需要从国家层面，着眼提高大兴安岭地区国家生态安全以及固边稳边双重特殊的战略地位，切实加强多项政策支持，通过“输血”的方式确保林区民生改善及社会和谐稳定。同时，要加快推进管理体制改革，切实提高地区发展运行效率；围绕生态资源积极培育接续替代产业，形成新的经济增长点；深化扩大对俄开放合作，积极吸引经济要素，通过“造血”的方式确保林业形成新优势、林区再造新面貌和林工加快实现小康致富。

一、大兴安岭“三林”基本现状

（一）森林及林下资源富集

在森林资源方面，有林地面积683.7万公顷，占黑龙江全省的33%，活立木总蓄积5.6亿立方米，占黑龙江全省的31%，森林覆盖率81.86%，年森林自然生长量1100万立方米。在林下资源方面，拥有各类野生植物资源966种，有蓝莓、红豆等野生浆果，偃松塔、榛子等野生坚果，五味子、黄芪等野生药材，蕨菜、老山芹等山野菜，富集区总面积达到52.2万公顷，总储量8.7万吨。

（二）交融共管的特殊体制

黑龙江省林业体制比较特殊，国有重点林区产权为国务院所有，分别由黑龙江森工业总局和大兴安岭林业集团公司管辖；国有地方林业产权为省政府所有，由省林业厅代管；还有部分集体林和个体林，从国家林业局的角度俗称“三国四方”。其中，大兴安岭地区管理体制可以概括为“两省区的地权、黑龙江省的政府、中央的企业”。行政区跨黑龙江和内蒙古两省区，所辖加格达奇和松岭两区属内蒙古版图；行署为黑龙江省派出机构，林业集团公司是国家林业局直属企业，目前仍实行政企合一的管理体制。2000年天保工程正式实施后，国家对大兴安岭林区天保工程投资按照国家林业局直属单位对待，取消省级20%配套资金，全额由国家财政承担，这一管理体制沿用至今。

（三）林业职工人口规模大、收入低

2014年末，全区有林业在岗职工58162人，全部为大兴安岭林业集团公司职工，占全区在岗职工的67.5%，其中国有职工57931人，混岗职工231人；林业职工中“40、50后”人员19554人，占林业在岗职工人数的34%。2014年全区林业在岗职工平均工资23892元，要比黑龙江省在岗职工年均工资低18808元。

（四）林区经济下行压力大

2015年上半年，在林下经济、生态旅游业等特色产业有力带动下，大兴安岭地区经济总体运行平稳，地区生产总值完成61.6亿元，增长4.3%，但低于全国7%的增速2.7个百分点，低于全省5.1%的增速0.8个百分点。受全国宏观经济下行压力加大和林区全面停伐的持续影响，林区2015年全年经济形势不乐观，尤其是工业、财政、投资三大领域下滑态势明显。

二、面临的困难和问题

（一）转岗职工安置困难，家庭生计问题日益凸显

全面停伐后，林业采伐、运输、贮木、检验、销售、加工等一整条产业链全部停产，全区林业在岗职工中直接生产人员13304人需转岗分流安置，其中“4050”以上人员占41.5%，中专及以下学历占75.8%，有过万人由于年龄大、学历低、工作技能单一等因素再就业十分困难，而且林业职工中大部分是一人就业供养全家，生计问题日益凸显、亟待解决。

（二）社会保障压力大，经费单位运转难以为继

大兴安岭地区林业集团承担着大量的政府职能和社会职能，每年承担的政府、公检法、教育、卫生等办公经费及供水、环卫、消防等社会性支出达17.1亿元，由于国家天保工程补助标准偏低，必须靠企业利润来维持运转，另外国家在天保资金中只安排了义务教育的补助，其他职业学院、实验中学、教育进修学院、技师学院等均需由企业利润来供养。全面停伐后，林区社会事业发展和公共服务将失去来源和保障，职工社保费用面临严峻的欠缴形势。

（三）产业结构调整步伐慢，经济转型动力不足

大兴安岭林区地处偏远、气候恶劣、交通不便、人才匮乏，招商引资难度大，产业项目落地少，经济转型压力和困难大。全面停止天然林商业性采伐后，林区进入传统产业迅速退出、新兴产业尚未成型的产业断档期。因停伐原料不足，全区木材加工企业中大面积停产或半停产。以绿色食品、生态旅游、绿色矿业为主导的接续产业由于起步晚、起点低、规模小，对经济增长的贡献较小。

（四）林区基础设施落后，建设资金基本无力配套

由于投入先天不足，基础设施整体落后。目前，林区“三供两治”设施仅限于县区局址，乡镇、林场均为空白，全区集中供水普及率73%，供气普及率75%，污水处理率47%，分别低于黑龙江省21.4、8.4、10.7个百分点，生活垃圾无害化处理为零。林道网密度仅1.68米/公顷，远低于国家5米/公顷和黑龙江省3米/公顷标准，目前仍有21%的行政村未通硬化公路。同时，由于资金紧张，现有基础设施维护和运行也存在困难；因地处偏远，交通不便，气候严寒，供热、供水、排污项目建设成本相对较高，难以吸引社会资金。一直以来大兴安岭地区自有财力困难、负债繁重，主要通过银行贷款等方式解决资金不足问题，停伐后更无力承担匹配资金，例如漠河县（西林吉林业局）木材停产导致不再有木材销售收入来源，同时还要支付各方面投入，资金缺口大。

三、大兴安岭“三林”转型发展的主要进展

（一）特色接续产业初有起色，但规模化前景不容乐观

一是生态民族旅游取得较快发展，但季节性明显。利用地处我国极北的地理区位资源，重点推进漠河神州北极旅游度假区、加格达奇民用低空飞行和塔河鄂族新村等项目，近年来旅游接待人数稳步增长，但受全年大部分时间为寒冷或冰雪天气影响，每年只有单一的夏旺季。二是特色林下经济加快发展，但大规模开发条件不成熟。例如，蓝莓、中药材均为纯野生或半野生靠天生长，旱涝欠收风险大；食用菌受到林业资源开发控制影响，培体来源受到限制，规模化生产困难。三是水矿等资源有一定开发潜力，但矿泉水外运成本高，销售市场很有限；矿产开发受全国矿产资源价格下降的影响，目前开发效益明显下降。

（二）园区经济平稳发展，但受资源短缺气候寒冷约束较大

大兴安岭地区近年来开始重视发展产业园区，着力把园区建设成为接续替代产业的孵化基地和大兴安岭地区经济增长的新引擎，加强对外招商引资，积极承接企业入驻，培育蓝莓深加工、矿泉水加工、北药（中药材）加工、食用菌深加工、薯豆类等粮食作物深加工、林木板材加工等业态。然而，加工类原材料资源量十分有限，气候寒冷导致生产工期较短，产品对外长距离运输成本高，多种因素制约下园区经济规模很难短时期内发展壮大。

（三）林业工人积极转型就业，但就业岗位总体缺口较大

林业停伐后，大兴安岭地区就林业工人就业转型做了积极的探索。一方面，林业工人在工作重点上，从森林资源管护为主向森林管育转变，重点开展中幼林抚育、森林改培、林木种培育、防火检查等。另一方面，大量林业工人逐步实现转岗再就业，分流到种养殖基地、林木加工厂、园区企业等。但是，就业岗位总体上仍然严重供给不足，大部分林业工人还是面临就业难、难就业、失业风险大、再就业工资性收入不高等就业问题。

（四）林区固边稳边取得积极成效，但人口外流风险日益加剧

大兴安岭地区几代林业工人守着林子边谋发展边稳固边疆。停伐后地区经济来源受限，林企生存、林工生活面临短暂困难，在各级党委政府的支持下，依然把改善民生工作放在首位，确保了林区的和谐稳定。但是近年来，人口外流有加剧趋势。具体地，由于气候寒冷，退休转岗的林业工人中已不少回到原祖籍养老或创业再就业；林业工人的第三代，主要是80后、90后新生代，受林业停伐、就业机会不多、工资水平不高、工作生活条件差等因素综合影响，更大多选择外迁定居。从中长期看，人口大量外流不利于大兴安岭地区的固边稳边。

四、推进大兴安岭“三林”转型发展的思路

（一）加大财政转移支付力度，提升边境生态功能地位

针对大兴安岭地区“三林”转型的重大问题和面临的突出困难，应从巩固国家生态安全和保障国家边疆安全的角度，上升为国家战略层面推进解决。目前，国家林业总局直管体制下各类财政资金保障不足，需要国务院多个部门在统筹谋划大兴安岭地区转型发展各项工作的基础上，重点加大中央财政转移支付的支持力度，用于林区生态建设、社会事业保障、基础设施建设、接续产业培育等有利于促进“三林”转型发展的重点投资领域。

（二）围绕林区特色优势资源，着力发展生态经济

要着眼长远发展，根本上还是需要挖掘特色资源，尽可能将林区资源优势转化为产业生产能力和经济优势，谋求自身良性可持续发展。作为我国极北地区，大兴安岭地区有野生林下蓝莓、食用菌、有机粮食作物、优质地下泉水、北药（中药材）、煤炭黄金等矿产、对俄进口木材以及生态民族旅游等资源，可积极发展特色种养殖及绿色食品业、水产业、北药开发业、境外采伐、绿色矿产开发和生态民族旅游养生等接续替代产业，积极培育地区发展的新增长点。

（三）积极打通对俄往来通道，借助外力吸引经济要素

主动对接融入国家“一带一路”战略，发挥与俄罗斯交界的地理优势，加强对俄远东地区的开放合作，打造对俄经贸合作平台，建设我国向俄开放的前沿阵地与重要窗口。以大兴安岭工业园区为对俄经济主要承载体，把握中俄漠大石油管线投入使用、漠河和呼玛即将开通国家级一类过货口岸、中俄洛古河大桥建设项目等发展机遇，吸引更多项目落户于园区，打造独具特色的对俄经贸产业合作区。同时，加强口岸和通关建设，积极开展面向俄罗斯的对外贸易。

（四）稳步推进管理体制改革，提高地区发展运行效率

首先，加快摸底清查、理清现有人事和工作职能关系。在人员编制上，加快对林业集团现有机构编制进行梳理，重点了解机构重叠、部门职责交叉、部门内设结构、一人多职等情况。在部门职能上，理清地委行署、林业集团目前工作分工和职能交叉等相关情况。其次，本着减轻林业集团运行压力、提高行政管理效率的原则，加快推进实现政企分开、事企分开、森林资源管用分开的管理体制改革，逐步分批地对林业集团在岗人员实施精简分流。

五、政策建议

（一）增强财政资金的扶持力度和统筹使用力度

一是提高财政资金补贴扶持标准。在确保财政资金及时到位拨付的基础上，迫切需要根据地方社平工资及物价上涨等因素提高财政补贴补助资金标准。二是增强财政资金的使用空间弹性。针对目前在不同部门、不同渠道争取到的各级各类专项财政资金规模不大、使用分散且效果不明显的情况，给予更大的使用财政资金的灵活自主权，切实增强各类资金及项目之间的配套性、互补性，提高资金使用的整体性和有效性，对于一些专项资金仍然需要地方配套资金但地方确有难度不能配套的，可允许直接转为一般性转移支付性质。

（二）切实加大对特色接续替代产业发展的扶持

一是研究设立国有林区产业转型专项扶持资金，实施奖励补助，增加贴息贷款规模，提高贴息贷款比例，有针对性地促进特色林下资源型产业发展。二是给予资源普查支持，对大兴安岭地区林下资源进行一次拉网式彻底清查，了解林下资源分布情况、蓄积量、开发价值；依据普查情况，在国家有关部门组织下编制《大兴安岭地区林下经济发展规划》。三是争取国家铁路总局对大兴安岭地区铁路运输车皮给予必要的补贴扶持政策，切实降低产品外运成本。

（三）森林废弃散落物及林业资源管理避免一刀切

在停伐政策框架下，对废弃林枝、林下散落物等资源，在加强清理以便维护抚育森林资源的基础上，允许由林业工人采集供食用菌基地以及其他废弃物资源化利用企业使用。争取国家林业局针对食用菌产业发展的原料需求，加快制定下发相应的管理办法，以各林场为基地，在每年的抚育伐生产计划中，安排一定面积以阔叶树木出材为主的伐区，由林场统一供应原料。

（四）禁伐背景下全面享受西部大开发政策

考虑到该地区作为边远边疆山区、少数民族地区和经济欠发达地区，应赋予全面享受西部政策并推进落实，对鼓励类产业企业所得税税率由25%下调至15%，为有效缓解停伐后困难“雪中送炭”。再如，针对贫困人口要给予享受西部大开发的扶贫政策；对停伐后撤并林场、经营所、贮木场、搬迁行政村、自然屯、转移居民等，给予享受异地生态移民扶贫搬迁政策等。

（五）逐步帮助化解林业集团公司债务

争取协调金融机构等相关部门，按照债务类型，对林业集团公司国有森工企业金融机构债务予以豁免或转增资本金；对企业债券及公益性基础设施建设应付款给予专项偿还资金支持；对对外提供担保资金可先期实行停息挂账，或给予利息专项补贴，并暂缓或减缓偿还本金，逐步解决林业集团公司金融债务负担。

（六）国家层面积极推动对俄开放合作

支持口岸基础设施建设，加快推进漠河等口岸常态化开关，促成中俄界江大桥建设项目，并恢复享受边境贸易政策，设立对俄经贸发展专项资金，支持对俄合作项目。国家层面在土地指标、招商引资、配套设施建设等方面支持大兴安岭对俄经济贸易合作园区建设。加强与俄双边谈判合作，支持并提高到俄境外采伐规模，力争解决大兴安岭地区林产工业企业原料来源问题。