古老铜都的浴火重生路

吕庆福

中国的资源枯竭型城市由国务院进行发布，国家发改委、国土资源部、财政部等单位评定。2008年、2009年、2012年，中国分三批确定了69个资源枯竭型城市（县、区）。安徽省铜陵市被列入国家第二批资源枯竭城市。

铜陵因铜而兴、依矿建市，铜资源的开采绵延数千年，素有“中国古铜都、当代铜基地”之誉。与许多新中国成立后发展起来的矿山城市一样，多少年来这里的面貌一成不变。总之，这是一座典型的资源型城市，多年的开采，使得矿产资源日益枯竭，生态环境破坏严重，历史包袱越积越重。

20多年前，一场“醒来吧，铜陵”的大讨论曾在全国产生过广泛的影响。经过当地干部群众的持续奋斗，这座城市终于实现了浴火重生。

一、转型背景：三千年铜都，辉煌过后的伤痛

安徽省辖市铜陵，位于安徽省中南部、长江下游，是长江经济带重要节点城市和皖中南中心城市。

铜陵因铜得名、以铜兴市，铜的采冶历史可追溯到3000多年前的夏商时代，新中国的第一炉铜水、第一块铜锭均产自铜陵，被誉为“中国古铜都”和我国当代“铜工业摇篮”。

但是，过去数十年中，铜陵计划经济的色彩很浓、烙印很深：重生产、轻生活，导致了城市建设和社会事业发展长期滞后；重总量、轻质量，造成了产业发展长期处于中低端水平；重发展、轻环境，导致生态破坏和环境污染日趋严重。用铜陵海螺水泥有限公司常务副总经理刘庆新的话说：过去的铜陵，有“黑、白、黄”三座大山：煤矸石堆积成的黑山，石灰石渣堆积成的白山，铜矿渣堆积成的黄山。那时的铜陵，其实就像一个大矿场。

市长倪玉平说：“这种发展模式和路径，让我们同众多的资源型城市一样，也曾深陷在一堆‘老大难’问题当中。”概括起来说，转型前铜陵的“老大难”，包括以下“六大”难题：

第一，资源濒临枯竭。全市原有的7座大中型铜矿中，现已有5座关破。自2001年以来，全市每年的铜矿石产量仅500万吨左右，铜精矿原料自给率不足5%。

第二，产业结构失衡。表现为“两高、两大、两低”，三次产业中二产畸高，二产中重化工业占比高，其中铜产业“一业独大”、铜陵有色公司“一企独大”；产业层次低端、产品结构低下，生产方式粗放，市场竞争能力较弱，几乎没有终端消费产品。

第三，环境污染严重。二氧化硫年排放最高峰时占全省比重不小，被列为全国典型的二氧化硫和酸雨“两控区”之一；工业固废利用率最低时为70%左右；重金属排放最多时占全省比重高。

第四，生态欠账较多。因矿山开采破坏造成的地质灾害易发区面积124.7平方公里、水土流失面积460平方公里，分别占全市国土面积的11.2%和41.3%。

第五，基础建设滞后。计划经济体制下形成的“先生产后生活”城市框架，工业区和生活区不分，市政功能不全，道路交通不畅，污水横流，垃圾遍地，“脏乱差”现象严重。

第六，民生问题突出。铜陵市因矿设市，因此工矿棚户区点多面广，最多时达3万多户，全市每7人中就有1人居住在棚户区。社会保障负担较重，截至2010年，全市关破矿山企业就涉及职工再就业近10万人。

二、“推车上坡，不进则退”，转型是唯一出路

面对上述困局，早在上世纪80年代，铜陵就提出转型。此后，市委、市政府一届接着一届探索，一任接着一任实践，致力于在发展中转型、在转型中发展。

（一）构筑转型发展的“脊梁”，锻造转型发展的“引擎”

“十二五”以来，铜陵市通过观念转新、产业转型、体制转轨、环境转优和全面解决历史遗留问题等“四转一解决”措施，推进城市立体转型。其做法是：

1、直面问题，通过三个“导向”推进发展观念转新

一是坚持 “问题导向”，直面产业结构失衡、环境污染和生态负债等问题，转观念、谋思路、促集成，形成系统的转型发展策略。

二是坚持“民生导向”，聚焦民生领域，对应上级政策发力，对应群众需求发力，对准城乡一体发力，对准生态治理发力，还欠账、补短板、惠民生，努力让群众的富有梦、安居梦、宜居梦、健康梦变为现实。

三是坚持“目标导向”，将所有目标落实到一项项工作安排和一个个具体项目上，使推进转型发展既有路线图，又有施工图。

2、提升产业层级，推进经济转型

一是改造提升传统产业。形成壮大了化工新材料等10个产业集群，延伸了模具等5个产业链条，铜冶炼工艺技术达到世界最先进水平，万吨级水泥熟料工艺、磷复肥生产和硫酸生产技术等达到国际国内先进水平；2014年以来铜加工材产量连续两年超过电解铜产量，去年达到了158万吨，成为名副其实的铜业加工基地。

二是培育壮大新兴产业。重点发展铜基新材料、新能源、先进装备制造、节能环保、文化创意、现代物流“六大”战略性新兴产业，采取“一个产业、一个规划、一批项目、一套政策”的方式强力推进。去年，新兴产业产值占规上工业比重达32.9%，居全省第一；铜基新材料成为全省首批新兴产业集聚基地。

三是大力发展循环经济。按照减量化、再利用、资源化原则，全面推广循环经济，大力实施“321”工程。对有色、化工和建材等产业进行耦合，形成了铜、硫、石灰石资源三大产业循环链；对园区的产业布局进行生态化重构，实施了开发园区循环化改造，建设了内陆地区第二家“圈区管理”园区，初步建成循环经济工业试验园和农业循环经济示范区；构建了一个“企业小循环、 产业中循环、区域大循环”的循环经济网格体系。

3、通过治污增绿，推进城市环境转优

一是狠抓节能减排。围绕产业低碳化、交通清洁化、建筑绿色化、服务业集约化、主要污染物减量化、可再生资源利用规模化主题，深入推进节能减排。以“壮士断腕”的决心，淘汰落后产能，关闭清理小选矿、小采石场189家，占境内总量的83%；关闭小煤矿16个，实现煤矿行业整体退出，关停高耗能、高污染企业260家，因此年减少工业产值280亿元、税收超过十亿。

二是推进环境整治。向大气污染发起攻坚，三年来完成工业污染、燃煤锅炉、建筑扬尘、黄标车淘汰等治理项目4828个。

三是加快生态建设。开展矿山地质环境修复工作，从2013年起，对全市61个矿山和裸露山体开展治理，完成治理面积4200多亩，恢复矿山植被596亩，治理率、恢复率分别为34%、51%。加大地质灾害防治工作力度，消除灾害隐患点15处，占全市比重23%。大力推进森林增长和绿化提升工程，全市森林覆盖率由2010年的32.3%提高到去年的35%左右；人均公园绿地面积比2010年增加4.4平方米，增长28.6%。

4、通过改革创新，推进发展体制转轨

一是全面推进综合改革。深化企业改革，引导和支持全市大型企业主辅分离、剥离企业办社会职能。深化行政审批制度改革，行政审批事项缩减至256项，是全省行政审批事项最少的地级市之一；积极推行并联审批，“多规合一”试点平台即将正式运行。深化城乡一体化综合配套改革，在全省率先完成一元化户籍制度改革。

二是大力发展开放型经济。对外，坚持“引进来”、“走出去”并举，推动外经外贸发展。截至去年底，全市共73家企业与“一带一路”沿线49个国家发生贸易往来，贸易进出口额5.92亿美元。对内，坚持 “产业链招商”、“产业板块招商”并重，加快推进PCB、光电、阀门、先进装备制造等产业集聚，形成了一批特色产业园。

三是着力创新体制机制。推动科技创新载体建设。与中科院合作共建皖江技术中心，与合工大合作共建工程技术研究院，引进创新团队4个，全社会研发投入占地区GDP的比重达2.9%，位列全省第二。全面推广能源合同管理，实施“口粮制”，对全市用能大户实行能源消费总量和节能量目标“双控”，实现重点企业能耗总量限额管理全覆盖。初步形成了工业污水治理“1+N”模式，成为全省首批环境污染第三方治理试点城市。在生活垃圾处理、餐厨废弃物处理、建筑垃圾处理等领域推广PPP模式。

5、民生优先，解决历史遗留问题

一是增强城市综合承载力。新建改造城市骨干路网和支次道路100多条；全面淘汰了铸铁燃气管网；改造了一批老旧小区；建成开放了一批文化体育场馆；五年投资10亿元，建成污水管网近400公里，城市生活污水处理率达到92%。推进智慧城市建设，建立起信息化、网格化管理体系。

二是强力推进棚户区改造。自2014年起，启动了新一轮棚户区改造三年行动计划，在政策上建立市、区共担投入机制，打通棚户区改造安置与保障房供应渠道。坚持群众作主的做法赢得了群众广泛支持。

三是全面提升群众幸福指数。围绕“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，把扩大就业放在资源型城市经济社会发展的优先位置，鼓励大众创业、万众创新，多渠道开发就业岗位，优先保障失业矿工、棚户区改造回迁居民及失地农民等困难群体再就业。全面加强养老、医保、低保等社会保障，着力建立更加公平更可持续的社会保障制度。加快教育、卫生、文化等社会事业发展，推进基本公共服务均等化。

（二）铜陵转型发展取得的成效及启示

1、转型发展取得的成效

经过多年尤其是近10年的努力，铜陵转型发展取得了明显成效，人均GDP达到长三角地区平均水平，城乡居民收入位居全省第一，先后荣获全国文明城市、国家卫生城市、国家园林城市、全国科技进步示范市等荣誉称号。2013、2014年蝉联资源型城市转型考核全国榜首。2014年荣获节能减排示范市绩效考核全国优秀等次第三名。2015年在中国社科院发布的城市研究报告中，铜陵居全国宜居城市竞争力排名第30位，位列全国生态城市第4位。2015年，在安徽省社科院发布的居民幸福指数分析评价报告中，铜陵在全省“幸福”城市中排名第二。 值得一提的是，循环经济“铜陵模式”被国家发改委向全国推广。

在实施循环经济过程中，铜陵市突出“节能减排项目系统化建设、主导产业循环化改造、老工业区生态化整治和资源型城市绿色化提升”，形成了节能减排“四个一”模式，即突出一个顶层设计，构建一套指标体系，提炼一批典型案例，打造一个铜陵模式。这一模式得到了国家发改委和财政部的充分肯定。

据铜陵市发改委副主任、节能减排办副主任方永杰和市环保局副局长秦岩介绍，2014年，铜陵在全省提前一年完成“十二五”节能减排目标任务，2015年提前一年完成节能减排示范市的目标任务。2015年，PM10平均浓度同比下降16.1%；空气优良率91.6%。以海绵城市的理念为指导，对城市主要湖泊和内河三大水系进行治理，城区水环境质量由4类提升到2—3类。对16公里的长江岸线进行综合整治，拆除小码头和非码头设施103个，同步进行滨江生态改造。

随着转型的深入和推进，这座因铜得名、因铜而兴的古老城市，如今却焕发出了新的光芒。从新中国第一个铜工业基地，到现代化的有色金属生产和加工城市；从改革开放初的单一资源型城市，到全国资源型城市转型发展优秀市；从以生产为主的工矿城市，到宜居宜业的全国文明城市，如今的铜陵正全力将自身打造为“生态优先，绿色发展”宜居宜业的活力城市。

2、经验和启示

一是解放思想，具有超前的意识和危机感。早在上世纪90年代初，时任铜陵市长的汪洋同志就以“醒来，铜陵”为主题，在铜陵掀起了第一次思想解放大讨论热潮，进一步开阔了广大干群的视野。之后，相继开展了“起来，铜陵”、“崛起，铜陵”等解放思想大讨论。2014年，以“转型，铜陵”为主题，组织开展“城市转型、干部先行”专题讨论，为深入推动转型发展进一步凝聚思想共识、汇聚强大合力，动员全市上下坚决摒弃资源情结和依赖心理，主动走新型工业化之路。

二是顺应时势，满足人民群众过上美好生活的迫切愿望。上世纪末到新世纪初，铜陵的财政还主要是靠铜吃饭。但是经过半个多世纪的大规模开采，主导产业——铜产业的矿产资源日趋枯竭，伴随而来的首先是财政困难，根本无法顾及城市基础设施建设和社会事业的发展，“就业难、上学难、住房难”等社会问题接踵而至。广大干群迫切要求改变这种现状，市委、市政府顺势而为，应势利导，迎难而上。

三是实事求是，一切从实际情况出发。铜产业是铜陵主导传统工业，和众多资源枯竭型城市一样，以资源为主导的产业经济结构必须摆脱资源化，培育发展接替主导产业，形成有实力、有活力、有潜力的产业经济结构。

现实情况是，不少城市的转型发展，往往原有支柱产业和接替产业两头踩空。因此，铜陵市在经济转型过程中并没有选择完全替代式的经济转型模式，而是从铜陵实际情况出发，提出“两条腿”走路，一方面改造提升存量，做强传统优势产业，构筑转型发展的“硬脊梁”；另一方面培植壮大增量，大力发展新兴产业，锻造转型发展的“新引擎”。

在这一思路下，铜陵市立足自身优势，提出打造“三个基地、一个中心”的铜产业发展定位，努力构建包括采矿、冶炼、铜材加工、铜装备制造、铜文化等完整的产业链。

三、目前存在的困难和问题及对策建议

（一）目前存在的困难和问题

传统优势不再，经济下行明显。由于主导产品价格连续54个月低位徘徊，对经济总量、增长速度和财政收入形成了负向拉动。

产业冷热不均，结构性矛盾突出。尽管一产和三产保持较快增长，但相对于占大头的二产而言，其拉动作用有限。同时，接续替代发展培育缓慢，新兴产业增速不快，服务业增加值占GDP比重不足30%，远低于全省和全国的平均水平。

铜陵新旧城区反差较大，一位干部自嘲说：“新城区像欧洲，老城区像非洲。”事实上，无论新老城区，无论白天还是晚上，这里人气不旺，明显缺少一种商业气息。春末夏初的天井湖公园和滨江生态公园，环境优美，空气清新，鸟语花香，虽紧挨城区，但遗憾的是，无论早晚，这里人迹稀少。一周时间里，调研组一行曾多次看到市区公交车上只有司机一人的空跑现象。人气不旺的背后，反映出的是第三产业发展的不足。

创新驱动乏力，持续发展动力不足。资源型城市技术进步动力不足、技术创新缓慢、人才资源尤其高端人才的结构性短缺等因素，使得资源型城市在创新领域并不具备优势，难以形成城市持续发展的动力。

部分企业负责人和当地干部都反映，由于过去城市发展滞后和生态环境破坏严重，生存环境差，很难引进人才，即使引进来了也很难留住。另外，作为“当代铜基地”，铜陵一所工科大学都没有。人才引不来留不住，自己又不能就地培养，使铜陵处境尴尬。

环境约束强化，转型压力较大。随着国家对能源、水资源等实行总量和强度双控，节能减排、污染防治和生态建设的压力有增无减。

危机意识“上强下弱”。在与地方干部和企业负责人接触和交谈中，感觉到他们都有强烈的危机意识和紧迫感。但是，普通职工和群众则不一样。很多人对现状很满足，还希望子女毕业后也能进入矿山。以当矿工为荣的精神可嘉，但是，他们却没有意识到，目前铜陵本地所产的铜矿仅占全市铜加工企业所需的5%，其余95%靠从国内外进口。古老铜都形成了他们“靠山吃山、靠水吃水”的惯性思维，削弱了“山穷水尽吃什么？”的危机意识。

（二）对策建议

调研组认为，要解决目前存在的困难和问题，应从以下方面着手：

1、健全推进资源型城市转型工作保障体系

一是构建组织保障体系。建议国家借鉴国外经验，设立资源型城市转型的专门职能部门。地方政府成立由主要领导“挂帅”的城市转型领导组织，统筹协调推进转型工作。

二是构建政策保障体系。目前，国家资源枯竭城市转型支持政策将于2016年底到期。建议国家有关部门将现行资源枯竭城市转型支持政策，再延续1—2个政策周期（即5—10年），并加大支持力度；帮助铜陵同等享受全国老工业基地改造政策；建议国家有关部门学习借鉴“棚改”做法，组织出台“环改”政策，设立“环改”专项资金，支持资源型城市的环境治理和生态修复。

三是构建资金保障体系。建议国家延长资源型城市转型财政转移支付政策，并加大投入支持力度，设立资源型城市生态修复基金。

2、着力推进四个转变

一是由“资源观”向“资产观”转变。一般而言，资源型城市主要依靠不可再生资源，以较为单一的产业为依托完成初步的城市化和城市的进一步发展。与其相配套的“资源观”，能够使一些具有深厚矿产资源的城市获得城市化初级的高速积累，却很难将更为深广的社会资源嵌入到其产业结构中去，引导产业结构向纵深发展。一旦自身矿产资源耗尽，或者国际产业形势等产生波动，就会对这些单纯产业的城市造成毁灭性的打击。因此，资源型城市的传统危机是扎根于“资源观”之中的，打破资源“魔咒”，要从转变观念入手，逐步由“资源观”向“资产观”转变。

二是由生产加工型城市向精深加工和消费功能型转变。资源型城市的转型，意味着产业和城市功能的复合化。通过转型，城市产业结构往往由以第二产业为主发展为二、三产兼顾。由于第三产业的发展，城市功能也往往从单一的生产功能中引发出更丰富的消费功能，功能的增加往往能够大大提高人气，人气的增加又能带来更大的商机，从而形成良性循环。因此，铜陵还需要在生活服务等消费领域上狠下工夫。

三是政策导向由补贴向培育转变。从历史上来看，政府对资源型城市的支持政策，都经历了由补贴向培育的转变。最初，政府往往对资源即将枯竭的产业给予大量的补贴，但最终结果往往并不成功。例如日本，给予了产煤地带的重点产业进行了连续八次的补贴性政策，都没有起到效果，最终不得不由援助规划转变为转型规划，着力于通过政策吸引投资、改变产业结构、培育新兴产业等。由补贴向培育的转变，是正视资源枯竭的事实，着眼于未来发展的战略方式。

四是转变“酒好不怕巷子深”的观念。“铜都”是铜陵响亮的名片，正是这一名片反而使铜陵人产生了“酒好不怕巷子深”的优越感。但是，在信息和网络媒体发达的新时代，一味埋头苦干是不行的。去铜陵前，问了一些身边的同事和朋友，除了铜都这一印象外，他们对铜陵近年来的城市建设、旅游资源开发、特色特产都知之甚少。打开网络，这方面的宣传也不算多。“人气不旺”也反映出宣传不够的缺憾。因此，建议铜陵市相关部门形成合力，在宣传上有计划、有步凑、有重点、分层次、多角度地立体展示铜陵的新形象和新风貌，而不是仅仅满足于“铜”形象的展示。