我国高等教育重点建设项目投入实证分析

宋福进

(上海交通大学，上海 200240)



我国高等教育重点建设项目投入实证分析

宋福进

(上海交通大学，上海 200240)

“211工程”、“985工程”作为我国在高等教育领域投入力度最大的重点建设项目，有效地配置资源对我国高等教育发展至关重要。由于缺乏制度化的保障，导致地方政府和主管部门的配套资金额度偏低，年度之间的投入波动很大，重点建设投入占高等教育财政投入的比例也处于不稳定状态。因此，应当进一步深化共建机制，实现常态化的年度投入，明确重点建设投入的合理比例，形成稳定持续的投入机制，为重点建设项目的顺利实施提供制度保障。

高等教育重点建设项目投入机制制度保障

重点建设作为政府在高等教育领域的一项重要政策，涉及到不同层次、不同类型高校之间资源的重新配置。笔者从我国高等教育大众化阶段面临的资源配置矛盾关系出发，以“211工程”、“985工程”为例，分析我国高等教育重点建设项目的总体投入、年度投入以及投入比例变化情况，对如何合理地构建我国高等教育财政拨款制度、优化我国高等教育重点建设项目投入提出改进建议。

一、问题的提出

建国初期，我国在高等教育领域即确立了重点建设政策。20世纪50—80年代，我国相继实施了重点大学、重点学科建设、“七五”和“八五”重点建设等项目。20世纪90年代以来，国家先后开始实施“211工程”、“985工程”。作为我国建国以来在高等教育领域投入力度最大的重点建设项目，这两项工程的建设目标是打造若干所世界一流大学和一批高水平大学，属于精英高等教育范畴。在我国当前的高等教育大众化阶段，在资源有限的条件下如何做到既能提升精英高等教育的国际竞争力，又能提高大众高等教育的整体水平，是高等教育资源分配领域中的一道难题。如何处理精英高等教育与大众高等教育两个体系的关系，如何在两者之间合理配置资源，深刻地影响着我国高等教育发展的整体方向。

从重点建设高校的角度来看，自“211工程”、“985工程”实施以来，虽然重点建设高校的办学条件得到明显改善，但由于长期投入的不足，与世界一流大学相比仍有明显差距。同时，由于缺乏立法保障，没有建立起制度化的重点建设投入机制，很难长期保持比较稳定的投入。从非重点建设高校的角度来看，择优重点建设意味着挤占了他们的资源，需要从制度上保障对非重点建设高校的投入，避免高等教育的发展进入失衡状态。如此，就导致了一个看似两难的困境：“211工程”、“985工程”等重点建设项目的投入力度虽然很大，但重点建设高校认为投入仍然不足，并且来源不稳定；非重点建设高校也多有抱怨，认为重点投入挤占了高等教育资源，对于他们来讲有违公平。

在我国高等教育财政投入有限的情况下，如何建立起更加科学的财政拨款制度，如何合理地配置资源，最大限度地发挥资金的使用效益，已成为亟待解决的重要问题。笔者通过对“211工程”和“985工程”一、二、三期的总体投入、年度投入以及投入比例变化等方面进行分析，以期对上述问题作出回答。

二、重点建设投入分析

(一)总体投入变化情况

自20世纪90年代至21世纪初，我国政府对高等教育管理体制进行了一系列改革,初步确立了由中央和地方两级办学、以省为主的管理体制。由于重点建设高校多数为中央部委直属，中央部委为推动地方政府配套支持部属高校发展，采取了共建的形式，由国家教育主管部门(或行业主管部门)和地方政府(省、自治区、直辖市)对共建高校进行共同出资或政策扶持倾斜、共同建设和管理，推动部属高校在建设世界一流大学和高水平大学的同时，积极服务地方经济社会发展。共建拓宽了学校的资金来源渠道，淡化和改变了学校的单一隶属关系，在建设资金上实行国家、部门、地方共同筹集的方式，国家和地方财政给予了较大的支持。

由于我国“211工程”和“985工程”的投入资金没有官方统一的发布平台，表1中的数据是笔者通过不同渠道获得的(其中部分数据来源于官方发布的报告，部分数据来源于媒体、网络和研究报告，还有部分数据无法获得)：(1)“211工程”一期和二期投入数据来源于“211工程”部际协调小组办公室主编的《“211工程”发展报告(1995-2005)》。(2)“211工程”三期中央专项资金投入数据来源于光明日报2008年03月26日的报道——“中央财政安排100亿元开展‘211工程’三期建设”，地方政府和主管部门的投入则没有公布。(3)“985工程”一期数据来源于《面向创新型国家的研究型大学建设研究》第95-96页中的“表3-2：‘985工程’一期建设34所高校的分类定位与资助经费”。(4)“985工程”二期中央专项资金投入数据来源于“985工程”建设报告编研组主编的《“985工程”建设报告》，但该报告只公布了中央专项资金投入数据，地方政府和主管部门投入则来源于《“985”大学支持力度比“211”大幅增强》(http://edu.sina.com.cn/gaokao/2012-01-11/1502323846_2.shtml)。(5)“985工程”三期中央专项资金投入由笔者根据各校“985工程”(2010-2013)建设情况报告的相关数据整理获得；地方政府投入数据来源于光明日报2012年12月29日 04 版的报道“32所高校再获数百亿‘985工程’建设资金》，但该报告只公布了教育部32所直属“985工程”高校的数据，其他7所非教育部直属的“985工程”高校则未包含在内；主管部门投入则没有公布。

表1　 我国“211工程”和“985工程”总体投入情况(单位：亿元)

从表1可以看出：“211工程”和“985工程”从一期、二期到三期的投入总量呈稳步增长的态势，累计超过1 400亿元。中央专项的增长幅度高于地方政府和主管部门，中央专项资金从“211工程”一期的27.55亿元增加到三期的100亿元，从“985工程”一期的145.05亿元增加到三期的304.95亿元。地方政府和主管部门的“211工程”二期投入甚至低于一期，“985工程”一期到三期虽然有一定的增加，但增长幅度也明显低于中央专项投入。

图1　1995—2013年我国高等教育重点建设年度投入变化情况(单位：亿元)

(二)年度投入变化情况

“211工程”和“985工程”采用专项形式进行建设，有明确的建设周期，各期投入资金必须在建设周期内使用。笔者将各期的总投入除以相应的建设年限，平均到建设周期的各个年度，可以得到其建设的年度投入变化情况，图1中的年度投入数据即由表1各期的投入除以相应的建设年限得出。从图1可以看出：“211工程”和“985工程”年度投入的波动幅度很大，在1999-2001年、2004-2005年和2010-2011年形成三个高峰期，分别处于“985工程”的一期、二期和三期建设期内。在1995-1998年、2002-2003年和2008-2009年出现三个“洼地”，分别处于“985工程”一期启动之前和一、二期以及二、三期的过渡期。最高年份2010-2011年的年度投入达到三个较低年份的6-7倍。这种建设投入的大幅波动使得学校无法从长远发展角度进行规划和建设。

(三)投入比例变化情况

如果仅仅从重点建设本身进行分析，我国对重点建设的投入力度似乎并不算小，但重点建设投入作为国家对高等教育财政投入的一个组成部分，只有在综合考察高等教育财政投入的总量、重点建设投入所占比例等方面才能对此有更加清晰的认识。将重点建设年度投入除以当年的高等教育财政投入得到重点建设投入所占比例，能够看出“211工程”和“985工程”投入占同期高等教育财政投入比例的变化趋势。高等教育财政投入数据来自国家统计局官方网站，由于1995-1996年和2012-2013年的数据没有公布，因此统计年限确定为从1997年至2011年。

表21997—2011年我国高等教育重点建设投入比例变化情况

年份高等教育财政投入(亿元)重点建设年度投入(亿元)重点建设投入比例(%)1997305.7520.586.73%1998356.7520.585.77%1999443.16110.8125.00%2000443.16110.8125.00%2001632.80114.1518.04%2002752.1523.923.18%2003840.5823.922.85%2004969.79106.1710.95%20051090.84106.179.73%20061344.5882.256.12%20071598.3282.255.15%20082003.5125.001.25%20092264.5125.001.10%20102901.80147.825.09%20114023.50147.823.67%合计19971.201147.255.74%

注：(1)高等教育财政投入相关数据来源于国家统计局官方网站：http://data.stats.gov.cn/Work—space/index;jsessionid=3F361EAED9AD89638178CBCA087F1460?m=hgnd。(2)重点建设年度投入相关数据由表1各期的投入除以相应的建设年限得出。(3)重点建设投入比例由重点建设年度投入除以高等教育财政投入计算得出。

从表2可以看出：总体上来看，1997—2011年重点建设投入比例平均为5.74%；分年度来看，由于“985工程”一期建设投入力度较大，且当时高等教育财政投入总量还处于较低水平，1999年和2000年重点建设投入占高等教育财政投入的1/4，达到最高点。如此高比例的投入影响了对非重点建设高校的投入，不具有可持续性。随着近年来国家对高等教育财政投入的增加，投入比例随之回落，除了2004年和2005年达到10%左右以外，其他年份多在5%左右波动，最低的2008年和2009年仅为1%多一点儿。

三、结论与建议

第一，通过共建，扩大了重点建设高校的资金来源渠道，得到国家、部门、地方多方的支持，重点建设投入总体处于增长状态，但与中央专项相比，地方政府和主管部门的配套资金额度明显偏低且不稳定。建议进一步深化共建机制，明确共建方的责权利，明确地方政府和主管部门对共建高校的政策保证和经费支持，将部属高校的改革发展纳入地方和部门的总体规划中，将配套资金纳入地方和部门财政预算体系，实现稳定和持续的投入。第二，由于“211工程”和“985工程”有明确的建设周期，各期投入资金必须在建设周期内使用完毕，各期建设之间有过渡期，缺乏连贯性，并且最高年份的年度投入达到最低年份的7倍之多，年度投入的波动幅度很大，重点建设高校无法从长远发展角度进行规划和建设。建议从国家层面制定高等教育重点建设总体规划，通过人大立法等手段，建立制度化的重点建设计划，实现各期建设的无缝衔接，保持投入的连续性，为学校长远规划和建设提供保障。第三，从重点建设投入占高等教育财政投入的比例来看，从占比最低年度的1%到最高年度的25%，波动幅度非常之大，重点建设投入缺乏预期性，既不利于重点建设高校的可持续发展，又可能损害非重点建设高校的利益。建议以制度化的形式明确合理的重点建设投入比例，既可以使重点建设投入随着国家高等教育财政投入同步增长，又不会挤占非重点建设高校的投入经费，避免高等教育的发展进入失衡状态，实现精英高等教育与大众高等教育的协调发展。

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[5] 徐小洲，徐岚. 重点与均衡:两岸三地大学发展策略的抉择[J].高等工程教育研究，2005(5)：32-35.

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(责任编辑：刘新才)

Empirical Analysis on the Key Construction Funds Input of Higher Education in Our Country

SONG Fujin

(ShanghaiJiaoTongUniversity,Shanghai200240,China)

As the biggest investment of the key construction project of higher education in China, “211project” and “985project” are very important to the development of higher education in our country. Due to the lack of institutional guarantee, the matching funds from the local government and competent authorities are relatively low, the annually funds input fluctuate very large, the ratio of key construction funds input is unstable. Therefore, we should further deepen the co-construction mechanism, realize the normalization of the annual investment, make clear reasonable proportion of key construction funds input, establish a mechanism to ensure stable growth, provide institutional guarantee for the smooth implementation of the key construction.

key construction project of higher education; input mechanism; institutional guarantee

2015-06-03

宋福进(1975-)，男，山东海阳人，管理学博士，上海交通大学“211/985工程”办公室讲师；研究方向：高等教育管理。

G640

A

1005-5843(2016)07-0100-04

10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.07.019