浅析在基层实践中作业许可制度存在的问题及建议

赵君玲

【摘 要】据销售公司统计分析，自2006年至2014年以来，加油站施工过程亡人数量占销售企业总亡人数量的73.91%（数据来自中石油内网）。在分析了事故原因后，发现在基层实践过程中，作业许可制度并没有得到完美的落实，是造成事故的原因之一。本文针对基层实践过程中作业许可制度存在的问题进行了简要探讨，并就如何贯彻落实作业许可制度，提出了个人的见解。

【关键词】 作业许可；意识；能力；加油站施工安全

引言

近年来，由于承包商为降低成本、缩短工期、安全意识淡薄、侥幸心理作祟等多方面原因，作业许可管理流于书面，作业票往往沦为应付“检查”的证据，作业许可管理的“风险控制”的核心作用也未得到应用。目前，成品油市场需求的不断增大，使加油站施工建设如火如荼，加油站建设及运行维修过程中的施工安全问题更应该得到重视。加油站建设施工管理工作要求“安全第一，质量至上，控制造价，工期合理”把安全放在了第一位，表明了安全的重要性，作业许可制度是保障施工安全的重要手段，更应该得到强化。

一、作业许可制度的概述

（一）作业许可制度的概念

作业许可制度是一种正式的，用以控制具有潜在危害的特定作业的体系，是描述将要开展的工作及其安全预防措施的文件，是检维修安全管理体系的重要组成部分之一，在作业许可制度下，只有安全措施被落实，所有可预见的危害都被充分考虑，且能提供记录证明，作业方可开始。销售公司作业许可一般用于非常规作业（动火、动土、受限空间、高处作业、移动吊装作业、临时用电、挖掘作业等），在特定工作环境下，针对工作内容、现场环境、入场人员的情况，展开危害辨识、风险评估、并进行安全措施落实的过程，并将作业许可证等纸质文件作为责任追溯证据的管理过程。

（二）作业许可制度流程简述

作业许可实施闭环管理。简单可归纳为申请-审批-实施（（延期/取消） -关闭。

1、作业许可由申请人提出作业申请，申请材料包括作业票、作业内容说明、相关附图、风险评估（工作前安全分析）、作业方案等。

2、作业许可审批。作业审批人对申请人提交的材料进行书面确认及现场对照确认。如：确认工作安全分析、作业区域相关示意图、作业人员资质是否符合要求；确认作业前后所有削减控制措施，安全措施是否到位；确认所有进场工机具、入场人员资质，尤其是特种作业人员的操作证件是否合格等。

3、作业实施。作业实施前，对入场作业人员进行安全技术交底，主要交底的内容：作业内容、工作前安全分析结果、安全措施、应急预案角色分配及现场演练、作业中安全注意事项等落实到位，作业方可实施。

4、作业关闭。作业现场没有留下任何隐患、现场已恢复到正常状态，作业现场负责人及审批人可签署关闭作业许可证，并保存待追溯。

二、作业许可在加油站施工管理中应用的现状、存在的问题

（一）作业许可制度在基层加油站施工管理的落实情况

中国石油天然气集团公司自2009年发布《作业许可管理规范》以来，随着制度与实践的磨合，体系内部审核发现，领导层十分重视作业许可制度的运行工作，管理人员也能够较认真的履行作业许可审核职责，其中，公司利用监理方协助监管施工现场作业许可履行情况的经验做法值得推行。作业许可制度在基层施工管理部门及承包商中得到基本有效执行，对提高公司施工安全管理水平起到关键性作用。

（二）作业许可制度在加油站施工管理中存在的问题

尽管作业许可管理规范在实践作业中起着关键指导作用，但在体系审核中仍发现多数作业许可执行环节中还存在一些问题：

1、作业申请人（一般是施工方项目主管人员）经常抱怨制度繁琐、开工手续复杂、费时费力。经过实际调查，发现施工管理人员在施工现场将作业票据当做无价值的废纸，视而不见，只在定期检查时用于 “应付检查”。在作业许可申请环节，对作业内容面临的风险识别不齐全，防控措施不完备，甚至提交的作业计划书有抄袭之嫌，某地加油站作业计划书被多地引用，计划书没有针对性，引用时未考虑实际情况，使得计划书存在多处错误，计划书往往敷衍了事，应付差事。“制度”与“实践”出现了“两张皮”的现象。

2、施工现场设置的甲方监督人员一般为兼职，流动性强，而作业许可审查意识及能力的培养耗时耗力，且作业许可管理意识及其能力的培养不在一朝一夕，施工现场甲方监督人员对作业许可的审查就会出现自身欠缺相关专业知识，无法对施工方提交的资料进行有效的审核及验证，致使现场管理实质上是脱离制度的，从而作业许可“风险防控”的核心功能不能被体现。

3、作业人员实施环节，加油站建设及检维修施工作业人员多数缺乏专业素养，对于现场安全技术交底的过于“书面化”的描述不明白，更认为是“多此一举”，经过调查，他们大多数认为这种“交底”方式是无用功，但现场检查操作人员高空作业时，仍会出现安全带“低挂高用”的现象。针对这种面对面培训无用，实际操作又出现低级错误的现象，屡禁不止。

4、基层管理人员并不重视施工现场防控措施的落实与监督。事故的发生具有随机性和概率性，一些基层监督人员心存侥幸，仅查看施工方是否留下资料、痕迹，只为应付上级组织的各种要求，迎合上级检查，对施工方编造的各种虚假资料视而不见，而实际作业中，施工方照猫画虎，肆意应付，书面上的防控措施并不能在实地中落实，更不用说其是否具有防护作用。

5、作业许可审批缺乏灵活性。作业许可审批人员通常是直属企业部门主管领导、业务主管部门负责人、库站负责人或建设项目负责人等为作业许可的审批人。升级管理机制下，公司直线业务处室负责人和直属企业经理、党委书记替代直属企业主管领导行使作业许可审批权。但在实际应用中，审批行为缺乏灵活性而导致控制失效。尤其是新疆地区，地域广阔，给审批管理带来了困难，例如某地2016年新建加油站1座，改造加油站7座，但是施工季节短，工期紧，同时施工的两座加油站相距600多公里，而专职工作仅有一名，无法做到时时检查、节节监督。而施工方往往心存侥幸，认为施工不会出现安全事故，为了追赶工期，以审批作业许可证签署费时费力，耽误工期为借口不认真履行作业许可管理制度。其二，新疆地区处于防恐维稳重要时期，周末及各种节假日期间的作业许可升级管理要求，给施工方及基层工作人员在工作带来不少阻力，致使其不得不“造假”。

三、作业许可管理改进的建议

作业许可制度执行的有效性取决于作业许可相关人员的意识和能力。一是应该加强作业许可执行人员的意识教育；二是要设立专职的作业许可审核人员，定期针对其能力进行培训；三是加强作业许可的监督力度；四是注重提高作业许可执行环节的操作简易性。

（一）加强对作业许可制度执行人员的意识教育，提高安全认识。采用多形式、多阵地、多媒体，广泛、深入、持久的对施工承包商进行作业许可意识的教育，通过要求施工现场每周定时播放安全警示，打破施工承包商对自身经验的过度自信，及其对安全的侥幸心理，其试图“省时省力”有可能会造成“生命成本”的增加；在销售企业，工程建设分管领导应着重进行作业许可意识培训，上行下效，基层管理部门人员在意识上会更加重视。

（二）建立有效的教育体系，加强作业执行人员能力的培训力度。一是对每年定期对入围的施工承包商进行作业许可管理规范培训，并要求其建立作业人员实践培训机制，而非书面培训，打造专业施工队，如安全帽的正确佩戴方法、安全带正确使用方法，灭火器的正确操作方法等；二是对公司基层管理部门，培训一批专职的作业许可审核人，其专职于各个施工现场的作业审核，要求选择个人专业能力素质高，为人正派，责任心强，敢于审核而且善于审核的人进行培训，确定其在工作中能发挥作业许可审核环节关键性作用。

（三）加强作业许可制度的监督力度。按照谁主管谁负责的原则，只有通过加强监管，使作业许可中的风险措施得到真正有效的落实，才能起到作业许可制度存在的真正目的。施工现场设置专职审核员，同时汇集监理第三方的力量，共同监督，使防范措施真正落到实处，发挥作用。

（四）注重提高作业许可执行环节的操作简易性。作业许可制度在运用中出现各操作环节执行的缺失情况，建议各层级工程主管部门建立各专项作业的风险辨识数据库，基本防控措施手段，然后根据项目类别、作业环境、人员资质等进行筛选，借鉴使用，减少每个项目头脑风暴式的风险识别时间，尽可能提供风险防控措施数据库的质量，努力做到既简单又行之有效，减少作业申请人准备资料的时间及负担，从改变管理方式来改变承包商对作业许可的“抵抗”心理。

（五）解决因“过控”而导致“失控”的问题。作业许可制度推行多年，依然会出现因作业许可审批手续繁琐而致使管控失效的现象，值得我们深思。对于这种“过控”而导致“失控”的问题，制度中应尽量给予基层工作者创造工作环境，确保满足合规的前提下，适当使作业许可审批环节具有灵活性，使得作业许可运用的过程简易化，切实使制度推行的效果得以体现。

四、结语

作业许可制度作为HSE核心要素，是加油站施工现场安全管理的根本依据，是减少和避免事故的重要措施，更是为企业的安全生产保驾护航的有效工具。作业许可制度在公司更深层次的推行势在必行。本文为笔者在基层实践工作中的一些见解，不妥之处，望指正。

参考文献：

[1]作业许可管理规定 文件编码： XJXS/Q.HSE.GL.ZAC-80.

[2]尚鸿志等 国内外作业许可制度建立与实施的初步探讨 Journal of Safety and Technology 2012年.

[3]胡月亭等 预见风险.