市民化进程中农民工可行能力贫困及其治理

程广鑫，杨娇娇

(德州学院 历史与社会管理学院，山东 德州 253023)



市民化进程中农民工可行能力贫困及其治理

程广鑫，杨娇娇

(德州学院 历史与社会管理学院，山东 德州 253023)

城市化进程的发展取决于农民工融入城市的方式、速度及效果。当前的户籍制度及其衍生出的社会保障制度、政治参与制度影响农民工的可行能力，导致农民工权利贫困，阻碍农民工向市民的顺利转变。对此，要建立以户籍制度改革为核心，优化政治参与、完善社会保障的治理路径，以提高农民工的可行能力，有序推进农民工市民化进程。

农民工；市民化；可行能力；治理路径

在2015年底召开的中央经济工作会议上，习总书记强调指出：城市的核心是人，以人为本是新型城市化的本质要求。如何做到新型城市化发展理念由以物为主转向以人为本，是推进“人的城市化”的关键转折[1]。农民到流动就业的农民工、农民工到新市民，是我国农民工市民化的全过程。改革开放后，大量农民进入城市从事非农业工作，其职业、地域、身份发生转变，日益庞大的农民工群体形成。2015年农民工总量为2.77亿人，但由于城市户籍限制、城市公共服务建设滞后、教育卫生资源紧张等原因，2亿多农民工尚未转变为真正市民，这严重阻碍了农民工市民化的进程。[2]

一、分析框架：基于可行能力的理论视角

20世纪90年代以来，以阿马蒂亚·森为代表的学者围绕能力、权利和福利的发展理论，构建了新的基于能力的发展观。[3]为了阐明发展的实质，森提出“可行能力”的概念，即一个人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合。他认为，以个人收入水平或社会资源的占有来判定贫富的方式是不可取的，而应引入关于能力的参数来测度人的生活质量。[4]为了更好地阐述农民工在市民化过程中的可行能力、分析农民工的贫困根源、揭示农民工实现“人的城市化”的障碍，本文引入森的“可行能力”这一集合性概念，并以之为基础，建立了文章的逻辑分析框架(图1)。

农民工市民化是下一步城市化的关键着力点，它不仅要求实现“职业城市化”，更要求实现“人的城市化”，即实现工作方式、生活方式、社会交往、价值观念与城市居民的深度融合。与前者相比，后者的实现工作难度更大、成效尚不显著、进程更为缓慢。“可行能力”强调能力参数是衡量贫富的重要依据，农民工可行能力参数能准确把握农民工的生产状态、生活质量及生存现状。为更好地凸显农民工可行能力贫困，追溯造成农民工可行能力贫困的根源，本文从三个层面上构建农民工可行能力参数，即政治参与指标、基本公共服务指标、经济生活指标，其中政治参与指标主要体现为农民工的选举权与被选举权、自由迁徙权、公民政治参与权等；基本公共服务指标主要体现为农民工的养老、医疗、失业等社会保险覆盖率；经济生活指标主要体现为平等就业权、劳动报酬权、职业培训权、社会保障权等。

第一，农民工经济生活处于贫困状态。较之城市市民，农民工的就业受很大限制，限制条件较为苛刻。即使农民工顺利就业，也往往遭遇延长工时、提高工作强度、禁止节假日休息、忽视应有福利、缩减应得薪金的状况，这使得农民工身体和心理承受巨大压力，导致其生产效率不高、生活质量低下、生存环境恶劣。第二，农民工基本公共服务贫困。我国农民工缴纳社会保险比率较低，据国家统计局2014年数据显示，农民工社会保险覆盖率不足25%，参加城镇职工养老保险和医疗保险的比例都仅有20%左右，失业保险的缴纳比率也整体偏低。农民工参与缴纳养老保险、医疗保险、工伤保险等社会保险时积极性不高，主要与自身工作性质多为短工有关。伴随着农民工的流动，缴纳社会保险行为便终止，雇佣企业不能为其连续缴纳十五年。而我国的社会保险模式为统账结合模式，即农民工一旦离开就业地，只能提取账户中的个人缴纳部分，企业缴纳部分充入当地社保基金，这使得农民工参与社会保险积极性不高，也便不能享受社会保险带来的惠泽。第三，农民工政治参与相对贫困。农民工尚未真正参与、融入政治生活，其基本的选举权、被选举权、监督权被忽视。以选举权为例，《宪法》、《选举法》、《城市居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》规定农民工并不能在工作地行使选举权，而返乡行使权利亦不现实，这导致农民工的政治参与权利被剥夺的结果。将农民工可行能力参数分为经济生活指标、基本公共服务指标、政治参与指标三个层面，经过分析可以看出农民工可行能力较低，处于贫困状态，即分别表现为经济生活贫困、基本公共服务贫困、政治参与贫困。农民工可行能力贫困严重制约城市化向纵深发展，只有明确农民工可行能力贫困，理清城市化与农民工贫困的关系，把握导致可行能力贫困的内在机理，并建构可行能力贫困的治理路径才能真正实现“人的城市化”，进而助力城市化向纵深发展。

图1　城市化与农民工贫困的相互影响关系

二、 农民工可行能力贫困表征

较之市民而言农民工可行能力相对贫困，主要表现为经济生活贫困、基本公共服务贫困、政治参与贫困三个层面。造成农民工可行能力贫困的原因有很多，比如自然环境恶劣、个人能力素质不高、社会观念偏见、制度设计排斥等。由于户籍制度的存在，农民工自由迁徙成本太高，无法消解“户籍墙”带来的压力，只能选择自然条件较为恶劣的乡村生活；社会观念偏见是基于城乡分治制度产生的关于身份职位高低的内心体验，它严重阻碍农民工真正享受城市资源和融入城市生活；农民工能力素质偏低是因为长期被排斥于优质教育培训资源之外，而教育培训资源的划分往往依据城乡分治的治理格局。因此，本文认为制度设计排斥是农民工可行能力贫困的根源，而其他原因在一定程度上加剧了农民工贫困状态。把握现行制度设计与农民工可行能力贫困之间的深层次关系，对于从根本上使农民工摆脱贫困状态、提升可行能力具有重要意义。

1.户籍制度导致农民工经济生活贫困。我国城乡户籍制度已实施50余年，导致城乡居民在政治、经济、文化、生活方面有明显权利差异。一方面，受城乡间“户籍墙”的阻挡，农民工在从业和迁居方面的自由并不充分。农民工进城务工，务工行业较为集中，主要以廉价劳动力行业为主，部分行业门槛限制农民工公平择业。另一方面，建立在城乡对立基础上的户籍制度实质上是对农民工市民化的制度排斥，它对农民工生产与生活的影响是全方位、多层次、宽领域的。[5]有无城市户籍成为区分城乡人口的重要标签，这是城镇内部新的二元结构。农民工就业、养老医疗、工资待遇、子女受教育等均依附于户籍而存在。农民工进城后虽然长期居住、工作在城市，但却无法享有与普通市民同等的权利，如节假日休息、适当工作强度、职工技能培训、合理薪金报酬、子女享受良好教育资源，农民工的经济生活权利相对薄弱，长此以往将造成农民工社会身份认同危机，阻碍农民工市民化进程。

2.社会保障制度导致农民工基本公共服务贫困。社会保障制度起着保障公民基本生活、维护社会公平正义的作用。社会保障制度对于农民、残疾人、低收入阶层等弱势群体而言意义重大，主要体现在防贫、助贫、减贫、救贫方面。社会保障制度在城乡居民之间存在较大差异，表现为：第一，统账结合的社会保险模式抑制农民工参与的积极性。统账结合的保险模式是社会统筹与个人账户结合，由雇佣单位和农民工共同按照相应比例缴纳保险基金，若连续缴纳十五年，便可享受社会保险制度提供和保障的应有待遇。但是由于农民工流动性极大，所从事的工作多为周期性短工，很难达到连续缴纳十五年的政策要求，且政策规定一旦农民工离开工作地，农民工只能提取个人缴纳的部分，不能提取企业为其缴纳的基金。这一制度规定降低了农民工参与社会保险的积极性，加剧了农民工参保率“持续走低”的现状。第二，非缴费性的社会保障项目缺失。社会救助、社会福利、社会优抚是我国社会保障制度的重要方面，三者均为非缴费性保障项目，但我国当前的救助制度、福利制度、优抚制度只覆盖城市特定群体，并没有给与当地贫困农民工相应扶助。城乡社会保障制度缺乏统筹，相关制度之间尚不能有效衔接，这在一定程度上侵害了农民工养老、医疗、失业方面的权益，致使农民工无法享有与市民同等的基本公共服务权利，其改变生存现状、抵御各种风险、维护自身权益的能力较为低下。

3.政治参与制度导致的政治参与贫困。政治参与是普通公民为实现特定的政治经济利益而通过合法的政治渠道来表达政治意愿、影响政府决策的政治行为过程。对我国现阶段的农民工而言，农民工的政治参与权利在应然层面和实然层面有较大差距，尚未享有与普通市民同等的政治参与权利。主要表现在：第一，政治参与权利未得到法律保障。《宪法》、《选举法》、《村民委员会组织法》等规定，地方人大代表的选举只能由具有当地户口的居民参加，绝大多数进城农民工因不具有当地户籍致使其政治参与权利落空，同时对其而言回乡参加选举所需要付出的成本也使其望而却步。农民工选举权和被选举权难以实现，使其被排斥在政治生活之外，成为城市政治生活的边缘人。第二，参与表达途径尚未制度化。工会和居委会的门槛限制了农民工参与，农民工尚不能顺利进入工会和居委会进行话语表达。同时，农民工建立自组织的意识薄弱，农民工自组织尚不能成为农民工表达建议、参与决策的途径。另外由于受自身能力、素质的限制他们极少通过正式渠道表达自己利益诉求，使其难以依靠组织力量来维护自身的合法权益，因而极易出现群体失范的利益表达方式。

三、农民工可行能力贫困的内在机理

农民工市民化进程受到多种因素影响，其进程缓慢与现行的制度设计有重大关联，尤其是受户籍制度、社会保障制度、政治参与制度的影响。社会保障制度中的统账结合模式不能保障需要自由迁徙流动的农民工的权益，政治参与制度不能保障农民工在用工地参与政治活动，因此影响农民工市民化进程的社会保障制度、政治参与制度均是在户籍制度强大“辐射”下衍生。以户籍制度为核心的制度设计对农民工市民化进程产生负面影响，导致城市化的速度降低、进程放缓，甚至偏离计划轨迹，甚至导致城市化发展方向与农民的期望背道而驰。本文认为农民工可行能力贫困是由于户籍制度为关键因素所致，同时由户籍制度所引起的社会保障制度、政治参与制度加剧了农民工可行能力贫困。准确把握农民工可行能力贫困内在根源，以深化户籍制度改革作为城乡互促共进发展格局的重要引擎，提出对农民工多维贫困的治理路径。

第一，制度产生于一定时代背景，户籍制度的形成是城乡二元经济格局长期存在的结果。户籍制度的存在使农民工就业、养老医疗、工资待遇、子女教育均受较大影响。在农民工市民化过程中，如何使城乡资源配置均衡化、如何保证农民工拥有与市民平等的权利与机会、如何提升农民工维权意识、如何改善农民工生活现状、如何提高农民工的生存能力，这一系列问题的关键在于深化户籍制度改革。

第二，户籍制度成为农民工向市民转变的巨大障碍，使农民工成为政治参与的边缘人。在我国，公民的政治参与权利主要体现为：自由权、选举与被选举权、监督权和罢免权等。户籍制度的产生，使农民工面临政治参与缺失和政治地位边缘化倾向，表现为迁徙自由受限、话语权缺失以及选举权被选举权落空。在户籍制度基础上产生的政治参与制度，难以避免地具有“城尊乡卑”歧视性，使农民工成为政治参与的边缘人，阻塞其利益表达的渠道。农民工自身合法利益受到侵害时，由于利益表达渠道不通畅，加之法律维权意识淡薄，极易引发其非理性或不合法的利益表达方式，如静坐示威、越级上访、煽动闹事、报复社会等。

第三，户籍制度导致社会保障制度在城乡之间存在较大差异，主要反应在社会保障模式、管理体制、参与覆盖面等方面。城市居民享有的社会保障层次高、覆盖面广、保障内容齐全，而农民工被排斥于城市社会保障体系之外。城市户口背后往往隐含诸多权利，因此经济发达的城市往往具有更严格的户籍限制，农转非条件限定较为苛刻。高福利的城市生活，使得城市居民排斥农民工去“瓜分”他们的福利、“共享”他们的资源，从而加剧了城市居民对农民工的不信任和偏见。

在户籍制度下产生的“城尊乡卑”的原则破坏了城市化本应秉承的公正平等的原则，城市居民强烈的排斥心理阻碍农民工融入城市生产生活，这造成了农民工市民化的滞后性。而现行的制度设计不够成熟，尚不能有效协调农民工与市民之间的利益关系，也不能有力促进农民工进一步融入城市化进程。由于农民工市民化进程受不同制度设计的交互影响，注定我国城市化进程是一个复杂的、艰难的、长期的过程。只有深刻揭示城市化本质、分析农民工可行能力贫困的内在机理(如图2)、突破城乡体制壁垒、消除城乡二元结构才能从根本上推进新型城市化纵深发展，而解决这些问题的关键在于优化制度设计。

图2　农民工可行能力贫困的内在机理注：图中“→”表示户籍制度是城乡二元结构背景下所产生，“——”表示以户籍制度为核心影响下的社会保障制度、政治参与制度， “→”表示社会保障制度、户籍制度、政治参与制度对农民工市民化的制约。

四、农民工市民化进程中可行能力的多维治理

农民工可行能力贫困是由于户籍制度为关键因素所致，同时由户籍制度所引起的社会保障制度、政治参与制度加剧了农民工可行能力贫困。以户籍制度为核心的制度体系限制了农民工可行能力，阻碍了我国农民工市民化进程。因此有必要建立以户籍制度改革为核心，优化政治参与、完善社会保障的治理路径，以提高农民工的可行能力。

1. 深化户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化。城市化不是“职业城市化”，而是“人的城市化”，关键在于实现农民工与市民在权利、服务、福利方面的均等化。户籍制度是制约农民工向市民转变的最主要障碍，只有深化户籍制度改革，才能相继推进社会保障制度改革、政治参与制度改革。户籍制度改革是一项大工程，需创新设计思路，并注重制度的衔接性。第一，在制度设计的思路上，要向农民工倾斜。提高居住证的含金量，使未落户的常住人口依法享有居住地的基本公共服务。增强户籍管理的规范化、证件化、透明化，使户籍管理制度适应城市化发展的“新常态”。第二，加强户籍及其衍生制度的衔接性，建立健全“人地钱”挂钩政策。一方面，加强户籍制度与相关制度的联系和衔接，使农民工即使脱离土地也能在城市中享有同等的福利待遇和公共服务，真正实现“人的城市化”。另一方面，各地应贯彻落实“人地钱”政策，适度放宽落户条件，有序推进农业转移人口市民化。

2. 完善社会保障制度，缩减地区差异。当前我国农民工享受的社会保障尚不完善，这需要正视制度设计上存在的问题，也需要观念的转变、财政的投入、技术的支持。在社会保障的变革中，要统筹城乡发展，促进城乡公共资源共享。一是完善社会保险项目有关规定，化解农民工自由流动迁徙与缴纳社会保险之间的矛盾，以解决农民工后顾之忧。为每个进城的农民工设立专门和统一的社保卡并完善监督机制，使社保卡成为农民工在城市生活的通行证，保障农民工自由流动权利；二是完善对农民工非缴费性社会保障项目规定，为低收入农民工提供社会福利、社会救助、社会安抚等照顾，满足低收入农民工群体正常生活所需，解决农民工燃眉之急。三是建立规范统一的标准，均衡各地区发展，努力扩大社会保障制度的覆盖面，缩减地区间差异，对于地区之间的衔接问题要从制度上进行改革，不能因农民工地域转移而丧失其相关保障权益。此外，还要加大财政投入力度，完善城乡社会救助体系，杜绝社会保障基金的暗箱操作，提高农民工的参保积极性，让农民工真正受益于社会保障制度。

3. 建立政治参与机制，拓宽利益表达渠道。建立公民政治参与机制及反馈机制是保证各项制度完整衔接、达到预期目标的保障。因此在建立广泛的政治参与机制方面，应从两方面进行完善：其一，完善相关法律制度，加大农民工参选比例。在选举制度上，通过制度规定农民工的参选比例，保证其比例与其数量相匹配，避免农民工在城乡选举时“两头落空”。同时要提升农民工的政治参与能力、提高其政治参与水平，以免在参与机会出现时能力不能达到参与的要求。其二，引导农民工广泛参与，实现农民工参与渠道制度化和规范化。[6]首先要丰富农民工参与政治生活的形式及渠道，通过参与使其树立主人翁意识，提高其融入城市生活的适应能力及生存能力。其次，要保证公民参与政治生活的规范化和制度化，使其成为长效机制，禁止“运动式”参与，切实保证农民工应有的话语权和参与权。

城市化进程的发展根本上取决于农民工融入城市的方式、速度及效果。户籍制度是农民工向市民转变的巨大阻碍，同时由户籍制度衍生下的社会保障制度、政治参与制度加剧了对农民工群体的不公，这些制度设计很大程度上造成农民工可行能力贫困，致使农民工不能顺利完成向市民转变。城市化应回归“人的城市化”的本质要求，着力从政治、经济、文化、社会等方方面面改善农民工的生产、生活、生存环境；应把以人为本的宗旨作为城市化战略的重要引擎，全力保护农民工的政治参与权利、享受基本公共服务权利、流动迁徙权利、平等就业权利。完善制度设计是我国下一步推进农民工市民化的关键，这需要从户籍制度、社会保障制度、政治参与制度入手，深化改革、细化规定、坚决落实，制度之间相互衔接，部门之间相互配合，以解决好农民工市民化过程中的权利贫困，提高农民工的可行能力，保障进城农民工顺利有序地实现市民化。

[1]张明斗.新型城市化的深度发展研究[J].中国发展,2015，(03).

[2]新华网.2015年农民工监测调查报告[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/28/c_128940738.htm.

[3]方劲.可行能力视野下的新阶段农村贫困及其政策调整[J].经济体制改革,2011，(01).

[4]周明海.农民权利贫困及其治理[J].甘肃理论学刊,2009，(05).

[5]刘传江、程建林.“双重户籍墙”对农民工市民化的影响[J].经济学家,2009，(10).

[6]江立华.中国农民工权益保障研究[M].北京:中国社会科学出版社,2008:77.

(责任编辑：杜婕)

Poverty of Migrant Workers' Feasibility Competence and Its Governance in Process of Urbanization

CHENG Guang-xi, YANG Jiao-jiao

( School of History and Social Management, Dezhou University, Dezhou 253023, China )

Development of the urbanization process depends on the way, the speed and effects of migrant workers' integration with cities. The current household system, the derivative social security system and political participation system influence migrant workers' feasibility competence, which results in poverty of migrant workers and obstruction in the successful transition from migrant workers to citizens. Thus, it is required to establish the governance path that takes household system reformation as the core and that optimizes political participation and improves social security, so as to improve migrant workers' feasibility competence and orderly promote the migrant workers' urbanization process.

Migrant Workers; Urbanization; Feasibility competence; Governance Path

2016-00-00

德州学院校级科研课题项目《地方政府绩效评估中的公民参与问题研究——以山东省德州市为例》(311847)

程广鑫(1988-)，男，山东德州，助教，主要从事政府管理、人力资源管理研究；杨娇娇，(1994-)，女，山东泰安，2013级公共事业管理专业在读，主要从事政府管理、人力资源管理研究。

C931

A

1008-7605(2016)05-0120-05