我国废弃电器电子产品处理对策研究

文 / 环境保护部固体废物与化学品管理技术中心　凌　江　郑　洋　邓　毅　宋　鑫

我国废弃电器电子产品处理对策研究

EnglishStudy on Treatment Countermeasures of Waste Electricand Electronic Products in China

文 / 环境保护部固体废物与化学品管理技术中心凌江郑洋邓毅宋鑫

废弃电器电子产品是国内外高度关注的热点环境问题。我国废弃电器电子产品处理和管理经历了长期的灰色存在和快速的爆发增长阶段，在制度建设、产业发展和能力建设方面均取得显著成效。本文从废弃电器电子产品特征入手，分析了其面临的挑战，指出进一步完善以生产者责任延伸制度为基础的废弃电器电子产品处理产业政策和管理对策，对于我国下一阶段消费类固体废物环境管理体系的构建具有重要的示范价值。

废弃电器电子产品；电子废物；生产者责任延伸制；环境管理；固体废物

我国废弃电器电子产品特征

产生数量多，增长迅速

电子废物（也称“废弃电器电子产品”，根据各国法律定义不同，两者所包括的范围有一定差异）是近年来国内外最热门的环境问题之一。

据联合国大学2015年公布的研究报告，2014年全球电子废物产生量达4180万吨，并将以每年4.6%的速度增长[1]，是全球GDP年均增长率的1.8倍。

长期来看，随着科学技术的进步和生活水平的提高，各类电器电子设备和产品在生产生活各领域的应用日益广泛，废弃电器电子产品的种类和数量将长期呈高速增长态势，带来的环境问题日趋复杂、突出。

我国是世界最大的电器电子产品生产国、消费国。2015年，电视机、电冰箱、洗衣机、空调、微型计算机五类主要电器电子产品（以下简称“四机一脑”）的生产量达到8.4亿台，占世界总量的60%左右，较2000年增长9倍，而同期我国GDP仅增长5.78倍。2014年，四机一脑全社会居民保有量达到25.5亿台[2]。

我国废弃电器电子产品产生量大，增长迅速。根据使用寿命测算，2013年以来，四机一脑每年理论淘汰量超过1亿台（折重约200万吨），手机每年理论淘汰量超过 2亿部（折重约2万吨）。表1为我国2012~2014年主要类别电器电子产品生产量、销售量和理论报废量推算数据[3]。

资源价值高，环境危害性突出

研究表明，废弃电器电子产品成分十分复杂，含有超过700种物质。其中既包括铜、铝、铁、塑料、稀贵金属等具有较高资源利用价值的材料，又包括铅、汞、镉、铬等重金属、消耗臭氧层物质以及多种持久性有机污染物，是典型的集资源性、污染性于一身的固体废物。

表1　2012`2014年主要废弃电器电子产品产生量、销售量和理论报废量

废弃电器电子产品的妥善回收处理具有较高的资源价值，是各类再生资源中资源属性最显著的类别之一，资源环境效益显著高于矿产品开采提炼活动；不规范的回收拆解、提取原材料活动则会严重污染环境、损害人体健康。

历史上，我国广东省汕头市贵屿镇等地为代表的集散地因采用焚烧、酸洗等简易方式处理废弃电器电子产品造成突出环境污染问题，至今仍难以得到恢复，国内外学界和媒体均有广泛研究和报道。

表2　四机一脑拆解处理产生的主要有害部件或物质

社会关注度高，环境教育意义显著

废弃电器电子产品大量产生于社会生活消费环节，与公众关系十分密切。从全球范围看，废弃电器电子产品问题是热门环境问题，社会舆论关注度甚至高于工业固体废物和危险废物。

舆论关注的废弃电器电子产品问题集中在三方面：一是资源价值高，应当规范回收处理、变废为宝；二是发展中国家焚烧、酸洗、弃置的污染问题；三是发达国家向发展中国家非法转移电子废物污染问题。

发达国家经验表明，由于废弃电器电子产品的社会影响明显，积极参与废弃电器电子产品的回收处理是公众环境意识较早觉醒、并持续高涨的领域。

通过规范废弃电器电子产品回收处理活动，有利于推动相关工业企业重视并自觉承担环境责任，有利于扭转环境保护工作主要依赖政府独立推动的局面，对构建全民参与的环境保护社会行动体系具有显著的促进作用。

我国废弃电器电子产品处理体系的三级跨越式发展

我国废弃电器电子产品回收处理产业和管理工作的发展历程，基本上可以划分为三个阶段。

第一阶段是从20世纪80年代中后期开始至21世纪初的“一灰二白”发展阶段。

在这一时期，国内电器电子产品报废数量很少，尚无规范的处理企业建成，正规处理产业处于空白状态，立法和管理体系也处于空白状态，主要问题是境外以可用作原料的废五金电器名义进口的电子废物在广东省汕头市贵屿镇、清远市以及浙江省台州市等集散地进行简易处理造成的污染。

随着国家逐步建立起严格的进口废物监管体系并明确禁止进口相关消费类废弃电器电子产品，进口电子废物处理活动从地上转入地下，规模逐步萎缩，但个别集散地已经发展起来的灰色拆解处理产业积重难返，污染问题长期得不到解决，国内外舆论反映强烈。

第二阶段是从21世纪初至2008年为止的起步阶段。

在这一时期之初，欧盟、日本、中国台湾等地陆续出台电子废物管理的专项法律，为我国电子废物管理工作提供了借鉴。

为了回应社会关切，并应对国内日益增长的废弃电器电子产品挑战，国家发改委启动了废弃电器电子产品回收处理立法研究，在青岛、北京等地以示范项目形式支持建立了我国首批4家废弃电器电子产品正规拆解处理工厂。原信息产业部等部委联合出台了《电子信息产品污染控制管理办法》，原国家环保总局出台了《电子废物污染环境防治管理办法》。

2009年2月，国务院印发《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，建立了目录制度、多渠道回收制度、集中处理制度、规划制度、资质许可制度和基金补贴制度，成为我国废弃电器电子产品回收处理管理立法的里程碑。

总体来说，这一阶段是为我国废弃电器电子产品正规回收处理和管理体系奠定基础的准备阶段，法律制度基本建立，正规处理企业从无到有，试点活动初步积累了一定经验，但每年回收处理数量不足100万台。

第三阶段是从2009年以来的快速规范化发展阶段。

《废弃电器电子产品回收处理管理条例》及其配套政策的实施有力促进了我国废弃电器电子产品处理行业的快速发展。2009~2011年实施的家电以旧换新政策和2012年开始实施的废弃电器电子产品处理基金制度，充分发挥了环境经济政策的正面引导作用。

截至2015年底，全国共有109家具备一定规模、管理规范的四机一脑处理企业获得基金补贴资格，年处理能力达到1.43亿台，其中由上市公司、集团公司、生产企业建立的拆解企业达到57家，占比52.2%。

图1　2012～2015年废弃电器电子产品拆解处理数量

2012~2015年，四机一脑年处理量分别达1009.5万台、4308.9万台、7045.4万台和7625.4万台，年均增长96.2%（见图1）。

2015年的处理量较制度实施前增长上百倍，特别是废弃电视机回收效果突出，个体私拆现象基本绝迹，“正规军”不敌“游击队”的问题得到历史性扭转。通过实施生产者责任延伸制度，累计向处理企业拨付基金92.44亿元。

目前，我国人均废弃电器电子产品回收处理重量和数量分别达到1千克和0.05台，已达到日本的1/3、欧盟的1/4；单家企业处理规模是日本、中国台湾同类企业的2~3倍。

联合国大学研究数据表明，经过5年时间发展，我国电子废物规范回收率已经超过日本和美国，仅次于欧盟，跻身世界一流水平，符合中国国情的基金制度成为目前世界上发展速度最快、发展中国家当中最成功的生产者责任延伸制度。

表3　2014年各国电子废物人均产生量和回收率

废弃电器电子产品处理面临的挑战

我国是全球最早实施电器电子产品生产者责任延伸制度的发展中国家之一，废弃电器电子产品处理基金制度建立时的人均GDP不足6000美元，相较于发达国家实施生产者责任延伸制度时人均GDP达到2万~3万美元的发展阶段，我国废弃电器电子产品政策法规体系建立时间短，正规处理产业仍处于发展初期，相关政策机制和制度实施环境还不够成熟，面临诸多问题与挑战，主要有以下几个方面：

政策机制尚不完善，生产者责任落实不到位

生产者责任延伸制是国际上普遍采用的废弃产品回收处理基本制度，欧盟、日本、美国25个州和中国台湾等国家和地区均建立了相应的法律法规。

相比而言，我国尚无明确落实生产者延伸责任的法律规定，《固体废物污染环境防治法》《循环经济促进法》中仅有原则性表述，《废弃电器电子产品回收处理管理条例》规定的基金制度仅靠部门规范性文件进行细化，对生产者缺少刚性约束，造成基金征缴、征收标准调整等工作推进难度大，突出表现为：

一是基金入不敷出问题严重。由于一段时期内报废量增速持续高于生产量增速和正规处理规模超出预期，基金自2015年开始出现赤字，每年缺口达30亿元。而补贴标准仅在5年间调整了1次，征收标准从未调整。

按照我国电器电子产品的产销量增速和报废增速分析，在目前征5台补1台的征补标准比例不变的情况下，这一缺口还将继续扩大。

二是政府和企业责任分担不合理。一方面，生产企业和处理企业责、权、利相互冲突，未能形成服务共生关系：生产企业缴纳基金后不再承担其他责任，且反对进一步提高征收标准；处理企业则极力追求扩大处理量，要求增加补贴。

另一方面，政府则在承担大量基金征缴、审核和管理繁重任务的同时，需要妥善处理生产企业和处理企业的利益关系，在调增征收标准和调控补贴规模之间面临两难选择。

三是基金补贴企业核定程序和条件不明确，新增目录产品配套政策尚未出台，财政资金管理要求与环境保护要求之间衔接不到位。

目前，天津、河北、湖南、湖北、四川等省市已有多家企业针对新增产品建设了处理线，其中不乏规划外企业，或将造成企业重复建设和处理能力过剩。

目录外电子废物污染风险不容忽视

目前，纳入《废弃电器电子产品处理目录（2014年版）》的废弃电器电子产品仅有14类，以大型家电、办公产品和小型通讯产品为主，实行了相对严格的资格许可制度和基金补贴制度。然而，电子废物是一个非常宽的概念，欧盟废弃电器电子产品目录包括六大类、上百小类的产品。

在我国，处于目录之外的工业源电子废物、大型电器电子设备、中小型电器电子产品，以及相关产品在维修、拆解过程产生的一些具有较高资源价值的零部件、元器件，其产生、转移和处理情况尚不清楚。

在贵屿等传统电子废物集散地，虽然四机一脑等目录内产品拆解量显著萎缩，但电子废物非正规处理活动并未停止，经营户将业务从整机拆解逐步转向了目录外高值产品和零部件、元器件的处理。

基层监管能力不足，审核机制不完善

长期以来，各级环保部门固体废物、化学品、重金属管理机构能力建设滞后于工作需要，“倒金字塔”问题突出。大多数市县级环保部门缺少专职机构或人员，普遍缺乏电子废物环境管理人员，少数省市不能落实工作经费。

部分省市的第三方审核机构招投标程序不合理，个别省份采用低价中标规则，中标审核价格不足1万元，甚至低于差旅成本，招投标时间过长、审核机构缺乏专业审核知识和经验、更换过于频繁、审核时间拖沓滞后等问题突出，严重影响了审核实际效果。

回收渠道有待规范，非正规处理污染仍然存在

当前及今后一段时期内，我国废弃电器电子产品回收主体仍是个体商贩，逆向物流、以旧换新、网络回收等正规回收渠道发育缓慢。

如格林美集团设立的“互联网＋分类回收”公司是新型回收模式的典型代表，但很难达到盈亏平衡。有的旧货交易、维修点和拆解集散地在维修、拆解过程中造成的污染问题还未从根本上得到治理，拼装、仿制问题时有发生。

拆解产物无害化利用、处置能力不足

虽然我国废弃电器电子产品拆解产业近几年发展迅速，但与发达国家相比，在无害化和资源化技术方面仍然存在一定差距。

ODS（消耗臭氧层物质）制冷剂、液晶面板、荧光粉、电池等拆解产物无害化处理渠道窄，处理能力不足；印刷电路板利用处置企业技术和管理水平普遍较低，存在稀贵金属资源浪费、二次污染和非法转移处置现象。

完善废弃电器电子产品处理和管理体系的对策建议

废弃产品的污染防治规律不同于工业固体废物和危险废物，其回收处理成效受到经济条件、技术条件、认识条件、管理条件等多方面因素影响，特别是与生产企业和广大消费者的环境责任意识关系密切。

欧盟作为全球废弃电器电子产品生产者责任延伸制度体系运行最早的发达地区，规范回收率也仅在40%左右，日本、美国则不足30%。

世界各国实施废弃电器电子产品生产者责任延伸制政策的目标不是追求理想化的100%回收，而是通过政策的正面激励作用促进全社会环境友好的设计、生产、消费和回收处理行为，减少焚烧、填埋处置压力。

我国废弃产品污染防治的各方面条件相对于发达国家存在差距。应当本着因地制宜、先易后难、分步推进的原则，借鉴国内外经验教训，确定合理适宜的发展目标和实施途径。

进一步完善政策机制，加强形势分析

落实《生态文明体制总体改革方案》要求，加强顶层制度设计，加快推动《固体废物污染环境防治法》和《循环经济促进法》修订研究，制订生产者责任延伸制度方案，完善企业不履行缴纳义务的罚则，进一步落实生产者应当承担的责任。

在基金配套政策方面，尽快建立征补标准动态调整机制，保障收支平衡，明确新增目录产品的基金管理思路，明确补贴企业核定程序和标准，改革补贴核定规则，提高资金使用效率。开展工业源电子废物、大型报废电器电子设备产生处理情况和电子废物维修、拆解集散地情况调查，分析电子废物产生、转移、处理和污染变化趋势，为处理目录调整、完善目录外电子废物管理政策提供技术支撑。

创新监管机制，加强执法力度

借鉴能效审核、清洁生产审核等利用社会力量开展核查的经验，研究废弃电器电子产品第三方审核机构统一管理方式，严格准入门槛，规范审核机构采购程序、内容和要求，建立第三方审核绩效评价体系、信息公开和责任追究机制。

将电子废物交易市场、集散地污染整治纳入多部门联合执法专项行动，严厉打击焚烧酸洗电子废物提炼贵金属、倾倒非金属树脂粉、利用铅蓄电池土法炼铅等电子类危险废物污染环境行为。

加快信息化手段应用，支持新型回收体系发展

加快推动固体废物“互联网＋”回收处理信息平台建设，利用物联网、大数据等信息化技术开展数据采集、分析、流向追踪监测。

鼓励互联网企业与生产者、销售商、回收处理企业深化合作，搭建网络回收平台，试点建设智能回收终端，完善逆向物流、以旧换新、两网融合等线下回收模式，促进多渠道回收体系发展。

加强技术研发和拆解产物利用处置能力建设

以印刷电路板、液晶面板、铅蓄电池、锂离子电池、ODS制冷剂等难处理的危险废物及含稀贵金属、有害化学物质部件为重点，开展污染控制技术和环境管理技术研究，设立相关利用处置工程示范，加快推动我国废弃电器电子产品回收处理产业技术进步，逐渐缩小与国际先进水平之间的差距。

［1］Baldé CP， Wang F， Kuehr R， et al. The globale-waste monitor-2014［M］. United Nations： 22.

［2］国家统计局网站工业产品产量统计数据［OL］. http：//data. stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01.

［3］中国家用电器研究院. 2015废弃电器电子产品回收处理及综合利用行业白皮书［OL］.http：//www.weee-epr.org/ uploads/20160527165354_ksxjjf.pdf.