“人口倒挂”混居村的自治组织边界重建

摘要：当前，以新生代农民工为主的流动人口大量聚居于长三角、珠三角城郊，形成了不少“人口倒挂”的混居村。相对稳定的租住关系重塑了农村传统意义上的“邻里”和共同体边界，也不断凸显混居村的治理困境。具体表现为，原有以村籍为基础的成员资格获取、村级组织方式和自治逻辑与混居后的村务治理范围不相匹配。通过对浙江嘉善Y村村务协商议事会的微观考察，发现Y村议事协商会与“以外管外”传统理念不同，它通过“再组织”的方式建立议事协商平台，重构了混居村的横向关系，从而促进新老成员融合和混居村的村级治理。基于Y村案例启示，为实现新组织平台与村级权力结构的衔接，还需进一步打破经社组织重叠架构，从重塑自治组织边界的角度为外地人获取成员资格、参与村务治理提供正式通道，真正实现混居村的治理转型。

关键词：人口倒挂；混居村；组织边界；协商议事

中图分类号：C912.82 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）05-0043-07

引 言

以农民工为主的流动人口曾长期呈现出候鸟式的“迁徙”转移形态，但随着二代农民工出现和中国城镇化进程的推进，“两栖人”流动态势逐渐减弱。《中国流动人口报告2013》调查显示，新生代农民工已经成为流动人口的主体，家庭化迁移成为人口流动迁移的主体模式，超过3成的流动人口在同一流入地居住生活时间超过5年[1]。以新生代农民工为主的流动人口进入城市并不全部聚居在城市，珠三角超过40%的农民工居住在城中村、城郊村为主的租赁房中[2]。随着旧城改造、拆违与城市区域规划的调整，不少原先居住在城中村、城郊村的流动人口甚至选择了相对偏远的村镇，在长三角、珠三角等大城市周边形成数量庞大、规模壮观的“人口倒挂”村。流动人口的地域迁移与村庄共同体的现代转型这两个时代命题在发达地区的村庄交汇，形成外地人进入城市、融入“村庄”的特殊现象，也带来了“人口倒挂村”的治理难题。人口倒挂的混居村庄面临着两个转向：一方面，传统联结纽带的瓦解，村落作为共同体的整合功能受到挑战；另一方面，作为一个本地人和外地人共居一地的社会联合体，如何突破建立在传统“村籍”基础上的自治组织和制度边界，探寻现代社会意义上的地方性共同体社会基础。借用韦伯的判断：前者的转向使共同体发展为独占体，而后者有可能向扩张为更大的社会结合体的方向发展[3]。如何弥合这两个转向之间的张力是混居村治理转型的关键。随着市场化、城镇化进程的深入，政府、市场、原有村级组织、村民及外来人口等都成为塑造混居村社会权力结构的力量，并对这种社区类型的治理规范、原则和方式提出了新要求。本文将在探讨混居村治理困境的基础上，以浙江省嘉善县Y村村务协商议事会为分析蓝本，重点探讨如何突破以村籍为基础的自治组织边界从而重塑新型治理平台，架构本地人和外地人共同协商的制度纽带从而使得混居社区也成为一定意义上的“生活共同体”。同时，本文也将初步讨论如何实现新自治组织平台与原有村级权力结构的衔接，从组织边界重塑入手来思考衔接保障机制，使混居村既维持村落共同体的传统联结纽带又融合新的社会成员实现治理转型。

一、混居村的治理困境

混居村不仅是一个区域空间，更是各种社会关系、交往、制度规则、文化价值、情感和习俗相互交织的实体。混居村的社会治理不仅可以发现各位置上的行动主体相关的意识、情感、态度和动机，还可以揭示制约行动主体的各种制度和规则。因此，混居村的社会治理与公共空间建设，是实现流动人口与当地社会融合的一条新的重要途径，也是推动这些特殊社区类型实现自我发展与转型的有效方式，甚至在一定程度上也将为城市化的路径选择提供方向。哈贝马斯认为，人们通过在公共空间里交流私人经验和对公共事务交换观点，来相互印证自己的真实性和存在感，同时，公共空间中的交往塑造了新型的公共空间[4]。本地人和外地人在混居村内持续、动态的社会，交往有助于“村”和“社”两个不同场域的互相重叠与彼此渗透，有利于消解同一地域内的不同群体身份边界，形成新的生活共同体。而实现这样一种理想状态需要着重解决两大问题：第一，如何让长期居住于村庄内的外地人在社区治理中拥有话语权和组织平台，而不仅仅只是被管理或被服务的对象，即通过何种方式架构本地人和外地人共同协商的制度纽带内从而使得混居社区也成为一定意义上的“生活共同体”。第二，如何改变或打破村籍、土地权利安排等制度约束，重构新型的组织边界，进而发挥整合作用，既保持作为村落共同体的团结纽带，又通过链合外部社会发展出成为新的社会结合体。

当然，作为居民，无论是本地人还是外地人，自发打破隔离的意识和能力都是有限的，边界的消解及公共空间的再造需要外力的推动，从而形成新的治理机制。具体来看，混居村庄的治理困境集中表现在两个方面：第一，村庄现有组织方式和自治逻辑与混居后的村务治理范围不相匹配；第二，社会流动和人口变化，在一定程度上将挑战依附于集体资产的村庄的成员资格获取方式。而这两大治理困境的核心，是如何看待或重塑混居村庄的组织边界与成员资格。当前，村籍是决定村民资格及其相关权利的根本方式，也是村民自治逻辑的核心要素。判断一个人是否为本村村民，主要基于两大条件：第一是居住关系；第二是土地所有关系[5]。拥有村籍的村民包含三个层面的意思，即户籍在本村、居住在本村且与本村发生土地所有关系。在混居村，以村籍身份为核心的组织边界与逐渐放开的社会边界产生张力，使得原先的治理结构和机制面临失效，而亟需重建更广泛意义上的社区自治组织结构。

二、一个村务协商议事会的个案

（一）Y村情况介绍

嘉善位于浙北地区，地处江浙沪三地交界处，是长江三角洲的中心地带。全县区域面积506平方公里，辖6个镇3个街道，104个行政村，47个城市社区居委会。常住人口约73万，其中本地户籍人口38万，城镇化率为62%，是浙江省人口规模和政区面积相对适中的一个县。Y村与嘉善县城接轨，西靠交通枢纽善江公路，紧邻嘉善县经济开发区管理委员会。随着嘉善县经济开发区的发展和壮大，以及城市化建设的推进，外来打工人数规模骤增。至2012年底，全村共有村户467户，本村户籍人口1 560人，外地人常住10 000人左右，本地人和外来打工人数比约为1∶6，集体经济年收入约400万元。2007年，Y村实行新村整治，在村庄的中心区域进行厂房置换改造成新村商业一条街，店面房的出租增加集体收入28万元，也活跃了村庄的商业氛围。随着至县城公交车的开通，不少原先租住在县城的打工者受低房租吸引也搬到Y村生活。出租经济成为Y村及其村民的主要经济来源。据调研统计，Y村村民的收入包括四部分：最主要的收入来源是出租收入，全村连同集体所属商业街的店铺共有大大小小的出租房5 400余间，每年房租收入1 000万元左右，户均年出租收入约2万元。其次，是村民打工或务农的收入。第三，是村民年底的股金分红，从2006年开始，村集体经济实现年底一次性分红。2006年的标准是每人每年800元，2012年涨到了1 200元。第四，部分村民的养老金等其他收入。从收入结构来看，外地人已经成为本地人的“衣食父母”，是最主要的收入来源。

（二）Y村协商议事会产生的背景

Y村村民陈某自家房屋后面有间60～70平方米左右的库房，平时都用来堆放废旧物品。2010年租住陈某家一年多的打工仔王某嫌打工工资少，提出想把陈家后面的库房也一起租下来改建成小菜摊。陈家正处于Y村新村商业街附近，人来人往，村里人平时买菜都要去镇上，来回路程较远。王认为在此处开办个卖菜的摊位生意肯定好，于是，两人达成协议，以年租金12 000元的价格成交。果然，王的摊位正式经营之后生意红火，他的四川老乡都来这里买菜，附近的不少本地人也就地解决菜篮子问题。一到夏天，天气热，村民不愿意跑远路去镇上的集市买，很多人都到王的小摊上买菜。租金便宜，菜也新鲜，还有不少本地年纪大的村民自家种的蔬菜吃不完也倒给王的摊位。王的成功经验马上被其他人效仿，短短一年，村里又多了4家菜摊，2家是本地人经营，2家是租住在村里的外地人经营。2012年7月盛夏，天气炎热，王将几筐摊位垃圾堆放在摊位门口的村道上，而此村道也正是陈家与后面一户邻居毛某住房的交界小道。陈家与毛家前门对后门，王的摊位正好对着毛家的大门。垃圾在毛某家门前一堆就是一天，气味刺鼻、蚊蝇成堆。毛某多次找王反映，王回复白天因生意繁忙，无暇处理垃圾，到晚上空闲时将每天的垃圾运到别处。但毛认为常此以往影响自家的生活环境，故再找陈某协调，要求停止将房屋出租为菜摊，陈某不肯，两家矛盾升级。纠纷一直持续到2012年底，毛将此事反映到村委，同时，也引发了其他3个摊位的类似纠纷上诉。Y村书记、主任严某一时也难以化解，因考虑到这些问题涉及本地人可观的房租、全村人买菜的便利、本地摊主和外地摊主的收益以及对村里生活环境的干扰。这些矛盾和利益相关方交织到一起，并不是村里那些规章制度能够解决得了的。村委找街道商量，街道建议自行化解。严主任将村里5家摊主（3个外地人+2个本地人）、4家出租户（有1家是本地人用自家房屋经营）和7～8户问题反映代表、村护卫队代表及其他班子成员、村民代表叫到村委会协商，几番讨论初定了交卫生费的方案。当然，“怎么交”是问题的关键。讨价还价之后，初定按照摊位面积：每10个平方米每月10元，按年缴费，收缴到村里由村委会开收据。这个方案经村两委讨论后通过。

严某：老实说，我也不知道收费合不合法，之前是听说有村子收外地人的卫生费，但我们村以前没收过，这次要不是这个事情，也不打算收。反正我们村里集体这块还行，全村每年5、6万的卫生外包费用村里出掉就是了。这样一来，等于说是“谁污染谁出钱”，照这个思想，那我们还得摸底统计啊，不实际呀…反正大家都同意了，这个事情就这样吧，一起商量的结果，以后有问题再说吧。

王某：其他人同意，我也不想多花时间在这件事情上了，做生意要紧么，一年几百块钱，和气生财，很快就赚回来了嘛。在这里住了三、四年了，也习惯了，换个地方嫌麻烦。房东也和我说了，再不然，房租里稍微减掉点。

陈某：这个外地人和他老婆在我家住几年了，人还可以的。本来我也不打算把库房租出去的，我租给他做生意之前还把房子装修过呢。他老婆跟我说，我在这里上班也交了养老保险，我们是打算以后在这里长期住下去的，你把房子弄弄好，租金加一点也没关系。我想想也好。这样一来，我有点不好意思了，我说要么水费少收点。

这件事让严主任和其他村委成员萌生了组建协商议事会的念头。村里的已有组织和制度都有“村籍”要求，但现实中的村庄已经是人口倒挂的混居社区了。为了在某些村务讨论上能将相关的外地人也纳入进来，就需要打破原自治组织边界，建一个新的平台。

（三）Y村协商议事会的组织架构

新问题与矛盾频频出现，Y村建立一个本地人和外地人都能表达自身意愿、参与事务讨论和决策，同时也能将部分矛盾和问题化解在“萌芽”状态的机构需求越来越急迫。Y村退休干部胡某主动组织和发起了这一倡议，2013年5月30日，在胡某的组织下Y村村务协商议事会成立，并在嘉善县民政局注册。Y村村务协商议事会实行会员制，设立理事会负责日常管理工作，目前注册会员有30人，全部由Y村普通村民、村“两委”人员、两代表一委员、新居民等各个层面的群众自愿报名参选产生。Y村村务协商议事会的组建也引起了嘉善县政协和县民政局的关注，成立当天两个部门的领导均出席。政府层面认为，Y村村务协商议事会是Y村对基层民主管理的又一次探索，也是浙江省第一家“全民可参与型”的村务协商议事组织。

“村民自治作为一个治理过程，并非简单地局限于民主选举，除此之外，还包括民主决策、民主管理和民主监督。当前，在我县村级民主选举的各项制度已经相当完备的情况下，村民自治建设应该向全体村民的民主决策、民主管理和民主监督深度推进，也就是要重点解决“协商民主”问题，开展村级的民主协商，让本地人、外地人以及全体村民代表在议事会这个社会组织平台上，充分反映所代表群众的观点，通过沟通、协商、对话、合作等形式凝聚共识、消解矛盾，以更好的建言献策、汇聚力量、服务大局。”

——摘自嘉善县政协副主席在成立会议上的讲话

从Y村协商议事会的会员构成及运行来看，社团为全村性、联合性、非营利性社会组织，接受业务主管单位开发区（街道办事处）、社团登记管理机关嘉善县民政局的业务指导和监督管理，住所设在Y村。通过议事协商、民主恳谈和民主听证等活动，畅通各类群体利益表达渠道，维护群众合法利益和社区共同利益，引导村民有序参与民主，培养全体村民依法治村、民主协商和自治能力，从而提高解决村务的组织化程度。议事会定期召开例会，会员大会须有2/3以上会员出席方能召开，决议必须经应到会员半数以上表决通过方能生效。会员大会每届3年，因特殊情况需提前或延期换届的，须由理事会表决通过。商议事项可涉及本村民生事业、村务管理中的重要事项，尤其是群众反映强烈的生活热点、难点问题，如环境卫生、公益事业等。对于土地征用、村集体资产租赁和处置等其他生产性、经济问题也可达成共识后形成协商议案提交“两委”班子。协商议事会议根据广泛、民主、高效的原则，采取多种形式。全局性事项由全体会员代表参加。单一方面的事项由相应会员代表参加，也可全体会员参加。涉及部分群众直接利益的事项，可邀请利益直接相关人参加 摘自《嘉善县H街道Y村村务协商议事会章程》。。

会员总数为30人，其中6人务农，7人打工，4名个体户，2名企业主，村医生2人，村委会2人，政府部门和国有企业公职人员4人，退休人员3人。其中男性25人，会员中有一半为党员。其中外地6名会员从事职业分别为打工4人，个体商户2人。关于会员中本地人和外地人的人数比例问题，笔者也曾询问Y村书记、主任兼议事会会长严某，严某表示：“关于比例问题，村里也曾多次商议，肯定不能从总人数的比例来简单确定会员的比例。4∶1还是基本符合报名的总体比例的。毕竟，我们只是刚刚起步，尝试着先把平台建立起来，今后的调整还是要看实际需要和运行效果。”

（四）Y村协商议事会的运行及存在问题

“以外管外”是近年来人口倒挂型社区在应对外来人口融入问题上形成的核心理念，其主要做法是从外来人口中选出服务意识强、有社会威望的精英担任本地人与外地人之间的沟通桥梁，从而化解矛盾纠纷、促进社区和谐。“以外管外”的传统融合思维事实上并没有摆脱以村籍为基础的成员边界和权力界定法则，它仍是建立在传统户籍基础上的治理手段，虽然在一定程度上有益于本地人和外地人的矛盾化解，但长此以往，反而进一步刺激了社区成员“内外有别”的极化发展。真正做到混居状态下社区公共空间的平等转入首先必须破除依附于村籍的身份边界，按照开放社会的原则重建组织边界并形塑参与机制。Y村村务协商议事会打破了本地人和外地人的户籍区分，通过“再组织”的方式重构议事协商平台，在一定程度上回避了因组织边界而引起的参与排斥问题，更有利于建立社区水平联系，实现社区横向融合[6]。当然，如何进一步理顺协商议事会与原有村级权力结构的衔接关系，是该组织健康发展的重要基础。Y村协商议事会作为原村级治理体制外的社会组织，其基本定位是“议事”，形成的决策、建议是否采纳需由村两委（尤其是村民委员会）班子讨论通过。而作为正式自治组织的村民委员会，通过村民会议和村民代表会议履行议事决策权。因此，Y村议事协商会虽然通过组织设计架构了外地人的进入通道从而有助于村级决策科学性，但由于会员人数仍以本村人为主、是否纳入决策仍由原村级组织最终决定，这极大地影响了外地人参与的积极性。同时，会长的人选充分体现出“两委吸纳”色彩，长此以往也将影响协商议事的自主性。

三、对“人口倒挂村”治理的延伸思考

“人口倒挂村”治理转型的本质是社区边界重塑的过程，边界的巩固或弥散会影响社区的治理方式。学界关于村庄转型过程中边界变化趋势的描述大致分为两种观点：以折晓叶、陈婴婴等学者为代表的 “超级村庄”研究发现，中国农村的非农化过程使此类村庄的边界变得多元，但他们认为村庄社会边界却趋于自我封闭，维系这种“封闭”的机制便是村籍制度[7]。而学者李培林在《村落的终结》一书中则指出，此类社区在开放社会的趋势下，经济边界、自然边界、行政边界、文化边界和乡土认同被动摇甚至瓦解，因此，传统意义上的村落终结时代已经到来[8]。与上述“封闭”和“开放”的两极描述不同，本文基于Y村等江浙混居村的考察发现，这些村庄一方面通过经济组织边界（股民资格的确立）固化加剧村庄集体资源分配的封闭性，而另一方面，通过社会组织边界（新型协商议事会的创设）的调整来逐步放开村级事务治理的参与权。但在放开的过程中，由于人口倒挂村“政社合一”的顶层设计，使得Y村协商议事会等地方探索面临形式化的风险。当前，村一级存在三个权力主体：村党组织、村委会和村级股份经济合作社当前，东部集体经济发达的农村大部分已经完成了股份制改革。。不少混居村往往采用“党支部（或村委）+合作社”的重叠模式，组织之间高度重叠强化了政治权、自治权和经济支配权的转换关系，使社区组织边界趋于封闭。究其原因，这与当前农村社区公共物品供给中政府缺位紧密相关，经济合作社是这些社区运转费用的主要承担者[9]。在一个村民、选民、股民高度一致的村庄内部采用重叠架构相对合理，但随着社会流动及人口倒挂问题的凸显，该模式存在合法性危机。尽管近年不少地区尝试“经社分离”，即经济合作社独立于党组织或村委会。表面上通过分设的方式能使组织之间的边界得以划分从而厘清了村民自治和集体经济发展的职能，但并未从根本上解决社区服务和公共资源配置边界问题，合作社仍是反哺农村治理和社区服务的组织来源。2013年民政部印发《村民委员会选举规程》，明确“除拥有本村户籍的村民外，户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民，也可参加选举” 参见民发〔2013〕76号《村民委员会选举规程》。。但在实际运行中，这部指导性的文件受到了抵触。如前所述，居住关系其实仅仅是构成本村村民资格的一个重要因素，而起决定作用的是其所指代的土地所有关系，涉及对集体资源的分配。对混居村村民而言，外地人一旦准入村委会选举，就意味着同时获取经济合作社的组织成员资格或公共资源共享资格。因此，要实现Y村协商议事会这样的社会组织与原有村级权力结构的衔接，首先必须从源头上解决混居村公共服务的资金和财力支持来源，使经济组织与自治组织分离，从而实现村民（产权所有者）和居员（混居村成员资格）的厘清。经济组织的边界联系着产权所有者，社区公共福利以及参与社区公共事务的边界联系着社区成员权的获取。在这个意义上，“人口倒挂”村的社会治理必然要在成员资格、村籍、以土地产权为基础的资源配置方式上重构社区的多重边界，并以此为基础建立新型组织结构。而这一问题的破解有赖地方政府积极介入和引导，保障城镇化发展过程中的城乡社区同城同待遇和城乡一体化，在尊重村级集体经济组织封闭性特征的同时，切实解决人口倒挂背景下村域治理和服务的资金来源。在此基础上，为人口倒挂背景下外地人参与村庄治理，提供正式的组织通道，使其真正走向可持续的治理之道。

参考文献：

[1] 国家卫计委流动人口司. 中国流动人口发展报告2013[M].北京：中国人口出版社， 2013：10.

[2] 陶然. 论“城中村”与“城郊村”集体建设用地入市[EB/OL].[20160128].http：//news.10jqka.com.cn/20120724/c528515530.shtml.

[3] 韦伯. 经济行动与社会团体[M].康乐，简惠美，译. 桂林：广西师范大学出版社， 2004：234.

[4] 哈贝马斯.公共领域的结构转型[M].曹卫东，王晓珏，刘北城，等译. 上海：学林出版社， 1999：186.

[5] 唐鸣，尤琳. 村委会选举中选民登记标准的变迁逻辑： 动因、发展方向和条件——兼评新《村民委员会组织法》[J].中央民族大学学报：人文社会科学版，2011（3）：7278.

[6] Warren Roland L.The Community in American [M].Chicago： Rand McNally &Company， 1963.（？）页

[7] 折晓叶，陈婴婴. 社区的实践——“超级村庄”的发展历程[M].杭州：浙江人民出版社， 2000：59.

[8] 李培林. 村落的终结——羊城村的故事[M].北京：商务印书馆， 2004：35.

[9] 郎晓波. 农村换届选举后村级组织建设与运行问题研究——基于杭州市第九届村委会换届选举的综合分析[J]. 中共浙江省委党校学报， 2012（3）：1823.

Abstract：Presently， a large number of migrant workers live in suburban areas of the Yangtze River Delta and Pearl River Delta， which forms lots of mixed villages with population inversion. Influx of outsiders and stable rental relationship remodel the meaning of “neighborhood” and community. However， the organization and its autonomous logic based on a “village membership” cant deal with affairs of a mixed village. By a study on Y Village in North Area of Zhejiang， where the Council Conference builds a new platform， reconstructs community lateral relation， bridges the gap between the old and new members and also promotes social integration. Furthermore， it is necessary to break down the economic and social overlap structures， remodel selfgovernance organizations for migrants participation， and finally realize integrated governance of mixed villages.

Key words：population inversion； mixed villages； organizational boundary； consultative procedure