完善村民自治推进基层治理法治化问题研究

摘要：着力构建与完善与时俱进的村民自治制度是全面助推基层治理法治化现代化的基础性工程，也是推进基层治理法治化现代化的重要环节。本文在对完善村民自治推进基层治理法治化语境分析的基础上，分析了这项工作面临的困境及制约因素，进而系统阐述了对策建议。

关键词：村民自治；基层治理法治化；困境及制约因素；建议

中图分类号：D58 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2016）10-0040-02

党的十八届四中全会《决定》指出：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。[1]基层治理是整个国家治理体系中的基础，因此，提高基层治理能力，推进基层治理法治化，是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键之举，对于维护我国改革发展稳定大局和全面建成小康社会，都具有十分重要的意义。

一、完善村民自治推进基层治理法治化的内涵

所谓基层治理法治化，是指“在坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的前提下，在县级以下行政区域推进依法执政、严格执法、公正司法、全民守法，同时将政治、经济、社会、文化等各项工作纳入中国特色社会主义法治体系，进而促进国家治理体系和治理能力的现代化。” [2]

村民自治是我国基层社会治理的重要支撑，打破了传统的乡村治理模式，取得良好的实践效果，但原有的村民自治制度固有的不足也越来越明显。实践证明，实现村民自治，必须同全面依法治国战略结合起来，必须遵循宪法和有关法律法规做好村务公开等各方面工作，总之，法治是实现村民自治的根本保障。着力构建与完善与时俱进的村民自治制度是全面助推基层治理法治化现代化的基础性工程，也是推进基层治理法治化的关键环节。

二、完善村民自治推进基层治理法治化面临的困境及制约因素

近年来，我国基层群众自治制度不断发展完善，取得了巨大进展，比如村委会组织法及其相关法律法规不断修订完善，村民自治经费保障机制也逐渐完善，基层治理逐步走上制度化、法治化的轨道。然而，当前在完善村民自治推进基层治理法治化方面还面临着诸多困境和制约因素。

一是村党支部履行职责不力，领导能力不强。首先是对基层党建工作思想认识不到位。其次是基层党组织对党员管理失之于宽、失之于软。

二是村民委员会履行职责不力，自治能力不强。实践中有些村干部年龄偏大，有些村干部在职不在岗，有些村干部素质较差，也有些地方村两委关系不顺，这些都影响了工作的开展。

三是基层政府突破指导权限，违法违规，加剧了行政权和自治权之间的矛盾冲突。实践中，代表村民自治的一方想法设法抵制国家权力的过度干预，然而代表国家权力的乡镇政府却总是突破权限，通过各种形式干预和介入村民自治的相关事务。

四是基层治理主体弱化，农村社会精英人才流失严重，后继乏人。现代乡村治理遭遇了这样的困境：农村党员（特别是一些外出打工的年轻党员）长期与党组织分离，村民与其村委会长期分离，家庭成员与其主要劳动力长期分离，这必然会导致国家公共服务和个人利益不能有效对应，所以，村民自治不仅面临着自治主体虚化的问题，还面临着加剧异化的危险。

五是村民的民主法治素质不高，部分村民民主意识、法律意识淡薄，权利意识、主人翁意识不强。调查显示，许多村民学习法律法规功利化心理非常严重，只是为了实现自己的个人目的或者维护个人利益。也有些村民被动的学习法律，当遇到纠纷时为了维护好自己的利益迅速学习解决该类纠纷的法律，缺乏对法律的敬畏之心。

当前，完善村民自治推进基层治理法治化之所以还面临许多困境，存在制约因素，主要是由以下原因导致的：

一是制度建设不完善，在现实生活中，往往存在突出的立法冲突现象和立法漏洞问题。比如，基层党组织的职责权限是由我们的党内法规规定和赋予的，然而由于党内法规和国家法律法规的不能准确衔接，所以就造成了基层党组织与基层群众性自治组织二者的法律关系界定不清楚，职责权限不明确。[3]（P.30）

二是我国正处于社会转型期、矛盾凸显期，基层治理处于由控制性管理向服务性管理转变的艰难的转型期。我们的一些政府部门的形态还是审批型、管制型，而非服务型。目前要实现由权力本位向权利本位，政府本位向社会本位，官本位向民本位的转变，努力提高为民服务的能力和水平。

三是体制转变引发党群关系不协调。当前，我国秉承五大发展理念进入了全面建成小康社会的决胜阶段，群众的精神面貌发生了深刻变化，“人民群众的民主意识、平等意识、参与意识和监督意识正在逐步强化，而我们的一些党员干部却没有认识到这种变化，基层干部在贯彻落实各项改革举措的过程中由于没有做好宣传解释工作而引起群众的误解，这些都导致党群、干群矛盾的产生。”[4]（P.19）

四是基层治理创新力度不够，群众参与意识不高。具体表现为：一些农村基层干部文化层次较低，能力有限，有负广大村民的期望；责任意识不强，对村民的困难和正当需求，不重视，不想方设法解决；对出现的新问题、新情况及棘手问题，“新办法不会用，老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用”，从而缺乏有效的措施和办法。

五是受到村集体经济薄弱的制约。目前，大多数农村地区的集体经济基础非较为薄弱，特别是一些资源短缺、交通不便的山村，更是发展无望。然而，农村基层社会治理水平的提升离不开经济发展水平的提升，经济发展不足或者严重滞后必然会严重制约农村基层治理水平的提升。

六是完善村民自治推进基层治理法治化缺乏法治文化氛围。随着市场经济的深入发展，以及城镇化进程的加快推进，现代乡村文化割裂断层的局面逐渐凸显出来。特别是一些乡村还严重缺乏村民自治的法治氛围，人治现象还比较严重，这就必然难以推进基层治理法治化和现代化。

三、完善村民自治推进基层治理法治化的几点建议

（一）基本原则：

一是坚持党的领导。村民自治是党领导下的村民自治活动，实践证明，村民自治是我们党领导农村改革和发展的产物，因此，村民自治必须要坚持党的领导，而且也只有在党的领导下村民自治才能沿着正确的方向不断发展完善。

二是坚持村民自治。做好村民自治必须要有法治保障和制度保障，同时还要有公开、公正和透明的程序。因为“没有程序民主无实质民主”。[5]乡风文明的保持离不开对村民自治原则的坚持。

三是坚持民主治理。民主治理主要包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个重要环节，且四者有机统一、不可分割。拿乡村治理来说，“民主选举是村民自治的根本，民主决策是村民自治的重点，民主管理是村民自治的关键，民主监督是村民自治的保证。”

四是坚持依法治理。依法治理也是乡村社会治理的重要原则。就乡村社会治理而言，开展法制教育、提高农村基层干部依法管理基层事务的能力、化解基层矛盾、开展平安创建活动等都应属于依法治理的范畴。

（二）主要对策建议：

当前，必须以全面推进依法治国为契机推进国家治理现代化，必须以完善村民自治为平台推进基层治理法治化：

一是以基层党建引领群众自治，推进基层治理法治化。村基层党组织是我们党的执政之基和力量之源，是推进基层治理法治化的关键，而基层党组织书记则是关键中的“关键少数”。因此要拓宽选任视野，加大培养选拔力度，建立起班子带头人的“选、育、管”制度，发挥好示范引领作用。

二是扩大基层民主搞好村民自治，推进基层治理法治化。比如，个体私营企业主、民营企业家、老党员、离退休官员和离退休知识分子、少数有威望的老人等乡村精英在参与乡村社会治理过程中，可通过当选村民代表、参加村民议事会议等途径参与村务，通过加入村级财务监督小组，监督两委财务运行状况，也可通过将他们选拔为民事纠纷调解员等途径，发挥其在解决基层矛盾等方面的积极作用。

三是强化制度建设规范村民自治，增强村民参与的积极性。“一个好制度可以把坏人变成好人，坏制度则可以把好人变成坏人。”首先，通过制度创新实现村党支部和村民委员会的和谐发展。其次，加快修订完善《村民委员会组织法》，建立健全村级财务制度、大事民主决议制度等内容。建议将村委会的任期由 3 年改为 5 年，保证村干部更好地投入到工作之中去。[6]（P.226）

四是巩固壮大基层治理主体。西方社会的治理经验表明，“复杂社会需要简约治理，市场繁荣要求权力谦卑。法治思维和法治方式正是执简驭繁、提纲挈领的抓手。”[7]新形势下的社会治理格局要求有新的角色与政府分担治理职责，必须将基层治理主体纳入法治轨道，通过法律引导规范它们的健康发展。

五是依法深化改革，进一步规范理顺乡村各类权力主体的基本关系。在建设社会主义新农村进程中，要通过改革理顺县、乡（镇）、村之间的权力关系构建新型乡村治理体制，使乡镇政府的权力、责任、能力达到行政上的均衡状态，使村委会成为名副其实的村民自治组织。[8]（P.65）

六是多措并举推进农村基层法治文化建设，营造良好治理氛围。基层治理法治化不仅是制度变革和组织重构，更是一场深刻的文化观念变革，离不开法治文化的支撑。当前，首先，要提升治理主体的法治意识。其次，要培育群众法治信仰。当务之急就是要大力弘扬社会主义法治精神和法治文化，让每个人确立以法治为基础的生活方式，成为法律的坚决拥护者和忠实崇尚者，最终实现将“法治”理念内化于心、外化于行的目标。

参考文献：

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的 决定[N].人民日报，2014-10-28.

[2]傅歆.推进基层治理法治化的基本遵循[N].浙江日 报，2014-12-05.

[3]唐海潇.法学视角下党内法规的不足及其构想[J]. 理论研究，2013，（5）.

[4]刘昀献.党群关系与党的事业[J].马克思主义研究， 2002，（3）.

[5]温家宝.没有程序民主就无实质民主[N].新京报， 2012-02-06.

[6]侯淑芬.以完善村民自治为抓手，推进基层治理法 治化——以济宁市为例[J].法制与社会，2016，（3）.

[7]人民日报评论部.以法治思维图善治——我们需要 怎样的“改革思维”之三[N].人民日报，2014-03-11.

[8] 孙江，于现忠，何力.从村民自治视角考量乡村社 会民主法治建设的变迁及启示[J].新远见，2009，（6）.

[责任编辑：褚永慧]