防范和化解县乡债务风险的思考

杨玉

近年来，县乡经济社会得到较快发展，城乡面貌焕然一新，但在经济社会转型升级的过程中，县乡财政支出需求较快增长，财政收支矛盾较为突出，县乡政府性债务不断增加，财政资金调度日渐困难。妥善处理好县乡财政收支矛盾，积极规范举债行为，合理控制债务规模，有效防范债务风险，对推动县乡经济社会持续健康发展具有十分重要的意义。

一、县乡债务成因分析

（一）财力的增长远低于支出需求

近年来，虽然县乡财政收入每年都保持较快增长，但随着人员工资、社会保障政策的不断提标，县乡财政还处在“保障型财政”的初期，政府能盘活的土地和房屋资源逐渐减少，造成县乡非税收入大幅减少。与此相对应的却是日益增长的支出需求。一是发展态势的驱动。经济发展进入激烈的区域竞争新阶段，周边县市和乡镇呈现出“百舸争流”的发展形势，在前有标兵，后有追兵的双重压力下，县乡政府只有超常规运作，负债经营。二是考核机制的促动。自上而下的干部考核体系对经济的发展指标有很高的要求。县乡政府有的在发展过程中超越当前条件和承受能力，以致放大了债务。三是公共产品的拉动。由于过去县乡经济基础比较薄弱，公共基础设施欠账较多，导致公共产品建设的负担较重。即使是上级扶持项目，县乡都要拿出大量的自筹资金与之配套。

（二）项目投入决策机制不够健全

有些项目建设缺乏科学的可行性论证，往往在资金来源不够明确的情况下，匆匆上马。项目超概算问题普遍，建设规模难以控制。建设项目缺乏投资责任约束，导致自行扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容等现象较为普遍，致使出现概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”问题一直得不到解决。

（三）债务管理不够规范

一是举债额度没有硬性约束，往往是举债主体根据项目的建设规模、工程的进度、资金的需求量自行确定。二是举债程序没有统一规范，新增债务的计划、审批、使用、监督等缺乏统一的管理流程。三是偿债机制亟待完善。举债主体未建立完善的偿债机制，偿债资金来源不确定性因素较多。

（四）经济发展中的非常规操作带来隐性负债

县乡在招商引资、项目投入中都不同程度的存在降低土地价格的低门槛竞争现象，导致政府需贴补相当一部分土地办证费用或政府需在租用期内每年向农户支付大量租金。土地租金成了政府每年需支付的刚性支出。同时，一部分地区在协税护税过程中，均制定了各种税收优惠政策，这些做法增加了县乡财政收入，但财政实际可用财力却很少，这些都构成了政府的隐性负债。

二、防范和化解县乡债务风险的措施

（一）转变思想，建立债务考核追责机制

在县乡各级领导干部中要进一步强化债务管理必要性和紧迫性的认识，牢固树立合理控制债务规模的意识，科学合理地确定近年政府投资领域和项目，减少项目投资的盲目性，最大限度地降低和化解政府债务风险。要将举债规模与地方经济增长速度、债务消化能力进行综合测评，并将地方债务指标纳入地方政府领导任期内施政业绩考核体系，搞好离任审计，实行终身问责。对继续弄虚作假变相举债、过度举债等乱象和问题，一查到底，处理一批典型案件和个人，增强惩处震慑力，真正将地方政府领导举债之权关进监管“笼子”，斩断地方政府债务乱象之根。

（二）加强领导，建立债务分级管理机制

对县乡债务要实行扎口决策、分级管理的机制。县级成立政府性债务管理领导小组，由政府领导担任负责人，金融办、发改委、财政、审计、人行等部门和机构为成员单位，领导小组负责全市政府性债务问题的扎口决策、管理和监督，出台债务管理制度，建立债务偿还机制。同时，要进一步明确债务主体的分级管理责任，按照“权、责、利”与“借、用、还”相统一的原则，建立债务控减的考核机制。在锁定债务总量的前提下，制定明确的债务压减目标，实施考核奖惩。

（三）强化监管，建立债务动态监管机制

建立定期的统计报告制度，让县乡高度重视债务统计的基础工作，对政府性债务的规模、构成、产生原因和发展趋势等进行综合分析，定期上报上级政府，以便上级政府摸清家底、分类指导，有针对性地加强债务管理。

（四）严控规模，健全债务源头管理机制

通过预算管理、项目控制等关键环节，严格控制新增、消化存量。

1、强化债务预算管理

全面推行债务预算管理，明确年度投资开发项目和融资计划以及债务偿还计划，经本级人大审议，报上级政府审批。未列入政府性债务年度收支预算的政府性项目，不得进行招投标和开工建设。对通过举新债还旧债的债务偿还计划，所涉资金要实行专款专用、封闭管理，不得用于其他项目。

2、控制政府投资项目

坚持“有保有压、量力而行、总额控制、扎口管理”的原则，明确政府投资项目建设导向，让县乡领导把握方向，让项目审核部门把握原则。优化政府投资项目决策程序，提高决策的公开性和透明度，抑制部分镇区“政绩”冲动带来的投资冲动。提高新上项目投资概算论证的科学性和准确性，确保投资规模控制在财力可承受能力范围之内。

（五）降低成本，建立债务风险防范机制

1、进一步优化债务结构

一方面要借长还短，拉长债务周期。在偿债压力较大时，把部分短期债务置换成长期债务，降低短期还债压力。同时，注意选择时机进行债务置换，用债务成本低的债务置换成本高的债务。

2、建立政府偿债准备金制度

按照县乡两级政府可用财力的一定比例建立政府性债务偿债准备金。制定相应的资金管理办法，对偿债准备金的资金来源、使用、管理、监督等方面做出明确规定，确保专款专用，提高政府抗风险能力。