盘活财政存量资金，为积极财政政策加力增效

蒋维安

摘要：全面盘活财政存量资金，向财政存量资金要增长动力，是当前经济新常态下推进整体财税改革、发挥积极财政作用的必要措施，能最大限度释放资金活力，集中有限的资金用于稳增长、促改革、调结构、惠民生的重点领域和关键环节。本文通过对某市财政存量资金的规模特点和原因分析，提出盘活财政存量资金的主要措施。

关键词：财政存量资金；盘活；统筹

中图分类号：F81 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）021-000-01

近年来，我国财政存量资金规模高居不下，截止2014年12月末，我国政府存款余额为31275.33亿元，相当于全国同期GDP的4.9%，而另一方面，国内经济形势不容乐观，财政收入增长存在不确定，刚性支出增强，地方债务高居不下。在此背景下，国务院多次提出盘活财政存量资金，通过实施积极财政政策促进经济平稳增长，这是主动适应经济发展新常态、妥善应对复杂经济形势和下行压力的必要措施，对于稳增长、惠民生具有重要意义。

我国长期坚持“收支平衡，略有结余”的财政收支原则，各级财政部门为保证下一年度所需留存适量的财政资金或预算指标是正常的也是必要的。但长此以往，造成财政资金的大额沉淀则是对资源的极大浪费。以某市为例，截止2014年底，财政存量资金共计589亿，同比上年增长27.2%。

一、财政存量资金的特点及存在的问题

1.存量资金表项虚高，实际可用资金较少。某市财政存量资金总体规模虽然有589亿元，但实际可动用的存量资金却不多。据统计分析， 589亿元存量资金中带指定项目和专门用途的结转资金达407亿元，占比近70%，除去上述这些具有专款专用性质的存量资金外，真正可用于盘活统筹的存量资金规模较小。

2.存量债务隐含其中，后续偿还压力较大。在存量资金和存量债务双高的背景下，国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发2014）43号）文件，把地方政府债务纳入全口径预算管理。2015年该市已置换存量债务403.27亿元，举借新增债务178.6亿元，这意味着目前财政存量资金的背后隐藏着巨大的地方债务本息支出。

3.闲置资金留存账户，增值保值收益较低。目前各地财政闲置的存量资金大部分以活期存款的形式存放于人民银行或商业银行，资金收益普遍较低。

二、财政存量资金形成的原因分析

财政存量资金不是一朝一夕形成的，它是一个逐步累积的过程，形成的原因也比较复杂，有主观的，也有客观的因素。

从客观上讲，财政存量资金形成的原因主要有：一是财政收支差额的长期累积；二是受专款专用及重点支出挂钩的政策限制，有些钱按既定用途花不出去，导致资金沉淀集聚；三是地方财政无法开展国库现金管理。

从主观上讲，财政存量资金形成的原因主要有：一是部门利益难以统筹协调。财政资金僧多粥少，部门出于“一己私利”与财政部门长期博弈，造成先匡钱再找项目的普遍现象，降低了财政资金的统筹协调效率；二是预算管理制度有待深化。财政“打捆”预算、代编预算大量存在，年初预算无法细化到具体项目；三是财政预算执行不够到位。预算调整较为频繁、预算执行进度较慢、国库集中支付不彻底等，造成财政资金使用效率不高；四是监管机制不够严格。财政资金“重分配轻管理”现象普遍，资金分配后缺乏跟踪检查，不能通过“事前、事中、事后监督”来进一步促进财政资金的科学分配。

三、有效盘活财政存量资金的措施和建议

对于地方政府而言，财政存量资金应从合理存量和不合理存量两方面区分对待。合理的必需的财政存量资金是地方政府的家底和保障；对于不合理存量财政资金，应盘活唤醒各领域的存量资金，推进财政资金统筹使用，最大限度的发挥财政资金效用。

（一）建立存量定期清理机制，统筹用于重要领域。一是加强结转结余资金管理。建立结转结余资金定期清理机制，严格实行连续连两年未使用完的结转资金收回财政统筹使用政策。二是推进存量资金的统筹使用。对于按规定清理后的财政存量资金，根据《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国发〔2015〕35号）精神，统筹用于当前经济社会急亟需资金支持的领域。

（二）完善政府预算体系，夯实预算管理基础。一是全面深化政府预算体系。建立完善一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金之间有机衔接和统筹联动安排的长效管理机制，将地方政府债务纳入全口径预算管理。二是健全预算标准体系。进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设。三是推行项目预算滚动管理。完善项目库管理办法，规范项目基础信息，实施项目全周期滚动管理。

（三）改进预算管理和控制，建立跨年度平衡机制。一是实行中期财政规划管理。财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，推进各部门和各年度的财政预算统筹能力。二是建立跨年度预算平衡机制。根据当前经济变化和财政宏观调控要求，各级财政应当建立跨年度合理动态的预算平衡制度。

（四）加快预算执行进度，提高资金使用效率。一是建立执行进度与下年度预算安排挂钩机制。建立科学合理的预算执行进度考核机制，切实将预算执行进度与下一年度的预算编制有机结合。二是深化国库集中支付改革。逐步将政府投资项目资金、扶持企业资金都纳入国库集中支付范围。三是加强存量资金运营管理。加强国库现金流量预测管理，建立国库资金收支预测模型，丰富国库现金管理操作方式，提高资金增值保值效益。

（五）完善资金监督管理，建立考核问责机制。一是健全财政绩效管理机制。全面推进绩效管理工作，建立财政资金“事前、事中和事后”全方位监督。二是建立考核问责机制。明确地方各级对本地区财政存量资金的盘活责任，对统筹使用沉淀的存量财政资金应建立任务清单和时间表，对工作不力的部门严肃追责。

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