以精准扶贫实现精准脱贫

严碧华+吴冰寒

甘肃康乐县景古镇阿姑山村老爷湾社一位母亲杨改兰在杀死自己的4个孩子后，自杀身亡，其丈夫随后也服毒自杀，这样的悲剧令人扼腕。悲剧背后的原因极为复杂，但也折射出“精准扶贫”工作落实不完全到位的问题。贫困人口的估计指标单一、基层民主评议不公平公正、脱贫后返贫现象时有发生等。基于此，《民生周刊》记者专访了国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员、中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵教授。汪教授就“六个精准”落实过程中的瓶颈谈了自己的见解，并就扶贫如何精准发力提出了意见和建议。

民生周刊：几年来，我国精准扶贫取得了显著成效，但也有个别地方存在扶贫不够精准及成效不足的问题。您对此如何评价？根据您的调研及研究，在政策措施落实过程中，还存在哪些瓶颈？

汪三贵：精准扶贫涉及面很宽，每一个环节都需要认真探索。精准扶贫做得好不好，主要就看落实习近平总书记提出的“六个精准”的情况。

扶贫对象精准工作，从2013年开始到去年建档立卡回头看有了很大改进，已经建立了完整的建档立卡信息系统，为大规模的精准扶持提供了支撑。但在精准识别过程中也存在一系列问题，一是识别标准不统一，中央要求的“两不愁”“三保障”没有得到充分落实；二是基层缺乏识别贫困人口的基础数据，导致识别过程随意性较大，识别不准的问题时有发生；三是动态调整不够，对脱贫后返贫的人口和因天灾人祸等各种原因新陷入贫困的人口没有及时扶持，影响了建档立卡的精准度。项目安排精准方面，首先是产业发展脱贫存在很多困难。因为贫困人口相对而言素质较低，面临的各种限制条件比较多，既没有市场经济意识，也没有利用市场去发展产业的能力，还缺少资金、技术和对市场的把握能力，单独让贫困人口发展产业难度很高。生态补偿现在的主要问题在于补偿谁？谁来补偿？虽然“谁受益谁补偿”的原则已确定，但具体的实施方案还没有明确。教育扶贫主要面临农村义务教育间接成本较高以及教育质量低的问题。社会保障兜底主要问题是保障标准低，特别是对贫困人口大病和慢性病的保障救助不足。资金使用精准存在的问题一是资金如何整合，二是资金整合后如何有效利用。到户措施精准在于有项目、有资金以后，以什么方式去帮助贫困人口才能使他们受益并可持续脱贫？因村派人精准，各级政府派往贫困村的第一书记和扶贫工作队的主要职责需要明确，特别要处理好与村两委关系，提升贫困村的自我管理和发展能力。脱贫成效精准主要面临的就是考核评估如何精准有效的问题，达到“真脱贫”的目标。

民生周刊：扶贫工作应该如何精准发力？

汪三贵：首先，扶贫对象要精准，要随时动态调整扶持对象，保持扶持对象的准确性，确保“应扶尽扶”。因为扶贫对象的识别和调整是一项动态、长期工作，在贫困人口识别出来并得到扶持以后，需要及时跟踪和评估扶持的效果，对脱贫的人口也要做好后续的帮扶工作，防止脱贫人口返贫现象发生。对因各种原因陷入贫困的非建档立卡人口要及时识别出来并建档立卡，进行有针对性的帮扶。项目安排精准的主要核心点在于因人因户施策。导致每个家庭贫困的原因各异，相应的帮扶措施也应不同，并且需要采取综合性的帮扶措施。以产业发展为例，有些家庭是因为根本没有劳动能力，没有办法自主发展产业，可能就需要采用资产收益扶贫的模式进行帮扶；而对于有劳动能力的贫困家庭，产业扶贫的关键在于让贫困户进入到“现代产业链”“现代产业体系”里去，通过企业、合作社、大户等其他经营主体带动贫困人口，帮助他们解决市场、技术问题，提供产前、产中、产后服务，贫困人口只需要参与生产环节中相对比较简单的生产活动，这样就大大降低了贫困户发展产业的风险。有些家庭是因为医疗、教育支出过多，则需要重点解决这些贫困家庭入不敷出的问题。有些地方甚至没有发展条件和生存空间，一方水土养不活一方人，需要通过移民搬迁来解决。移民搬迁要真正搬得出、稳得住，就要根据不同地方的实际情况并结合贫困人口的意愿选择不同的搬迁方式，进行差异化的梯度搬迁。此外，移民搬迁中政策运用需要平衡，如搬迁过程中，在生态比较脆弱的地方一般而言需要整体搬迁，但若贫困村在一个山头上有十户，而这十户中有八户是贫困户，两户非贫困户，那这两户非贫困户怎么处理，他们享受什么政策，这也是需要认真考虑的方面。教育扶贫方面则需要再降低教育成本，采用有条件现金转移支付等方式为贫困家庭提供补贴。除了基础教育外，重点关注学前教育和职业教育，通过远程教育等方式提高贫困地区的教育质量，提高孩子综合能力来解决贫困代际传递问题。而社会保障方面，需提高低保标准到贫困线以上，以便真正起到兜底作用，加大对贫困家庭的大病和慢性病的救助力度，降低贫困人口的医疗负担并保证他们的基本健康状况。资金使用精准上，首先需要通过资金在县一级进行大整合，给县级政府有完全的自主性和使用权，让地方政府根据贫困户的实际需要有针对性地使用扶贫资金。脱贫成效需要更系统和独立的评估机制，需要动员第三方的力量（社会力量）进行科学的抽样评估，也需要贫困人口的广泛参与。

民生周刊：第三方评估应该怎样开展？应注意解决的问题有哪些？

汪三贵：现在中央在国家层面上做法是委托中国科学院牵头开展第三方评估试点工作，已经取得初步的评估结果。第三方评估工作分为两个层面，一是对建档立卡贫困户脱贫的真实性进行评估，对象是建档立卡贫困户，评估标准是看是否达到了“两不愁、三保障”；二是对贫困县和贫困村的退出进行评估，看是否达到退出标准，如贫困县的退出标准是贫困发生率低于2%，西部低于3%，评估对象是贫困县的农户考虑到贫困发生率的估计是由国家统计局负责的，而且国家统计局在800多个贫困县都有住户抽样调查，若国家统计局在现有样本的基础上进一步把样本扩大，同时增加调研人员和力量，可以承担对贫困县退出的监测评估，这无论从方法和技术上还是组织上更加有保障。

第三方评估需要解决的第一个问题是委托方和资金来源问题，应该从一开始就避免评估过程中的利益冲突。为了保持第三方评估的公正、独立性，现在基本采用的方法是：上级部门委托第三方机构评估下级单位。如要对县评估，那应是省里面委托对县进行评估，中央委托对省评估。二是制度规范问题，应确定明确的评估程序和相应的管理制度，使第三方评估具有合法性。三是评估机构的专业化水平问题，评估机构需要加强自身建设，加强对评估理论、方法和技术的研究。四是评估结果应用问题，应使评估结果朝着更开放的方向发展，让更多的机构和个人共享评估的相关成果，以便于加强社会监督。

民生周刊：应该怎样减少或杜绝“数字脱贫”“被脱贫”现象发生？

汪三贵：“数字脱贫”现象视情况而定。如果是完全杜撰的数字，那就是弄虚作假，需要坚决查处。但还可能存在一种扶贫方式简单化，只注重短期脱贫，而不注重长远发展和脱贫的可持续性问题。比如贫困农户增收的方式，一种是帮助贫困农户发展可持续增收的产业，提高农户的创收能力；另一种是通过低保、补贴直接帮助。有些地方政府为了快速脱贫，直接给农户收入补贴让其收入达到贫困标准，忽略其产业发展、就业能力增强方面的帮助，农户不能真正持久脱贫。这种方式相对简单，后续发展能力差一点，但这个在政策上是允许的，不叫做“数字游戏”，至少不能完全算作“数字游戏”。真正的“数字游戏”是说完全是编造统计数据。但地方政府还是需要认真考虑短期脱贫和持久发展之间的关系，通过综合性的扶持使贫困人口创收能力得到提高，降低返贫现象的发生。

针对“数字游戏”要解决的问题是考核。考核中评估机制的建立很重要，必须明确第三方评估标准，不能只解决收入问题，只让收入达到贫困线。我们的标准是“两不愁、三保障”。收入只是其中一个标准，还要看住房是否安全，教育问题是否解决，孩子能否上学，贫困户慢性病、大病能否及时得到救助，还要看是否有稳定的收入来源，这些事需要多个标准去考核。所以要建立一个更加完整、完善的第三方评估，并且在方法和指标可靠的情况下，才能防止“数字脱贫”的问题。如果杜绝了“数字脱贫”问题，那么“被脱贫”的问题就解决了。

民生周刊：如何巩固脱贫成果，防止返贫现象发生？

汪三贵：这与扶持方式相关。贫困人口较脆弱，需要短期和长期综合性措施，并且要有长远的打算。防止返贫现象最核心的问题在于对贫困户进行综合性的，特别是以提高能力、提高自我发展意识为主的扶持，让贫困户在外界的帮助下有意识、有能力去努力改变自己的生活状况。一定要聚焦于提高自我发展能力和自我发展意识，且需要短长期措施结合，这样才有更好的效果。比如说对孩子进行教育的问题，对儿童健康干预问题，这些问题对今后阻断贫困代际传递起到了非常重要的作用，短期内直接效果可能不明显，但这是防止脱贫人口返贫的最根本手段。中短期内则需要通过与经营主体利益联结机制的建立和培训着重培育贫困户发展产业的能力和就业的能力。