浙江：容错机制的探索与困局

文_本刊记者

浙江：容错机制的探索与困局

文_本刊记者

“多干多错，少干少错，不干不错”“为了不出事，宁愿不干事”，近年来，在全面从严治党和反腐的高压下，这种“为官不为”的现象在干部队伍中有滋生蔓延之势。尽管《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》为党员干部划出了高线和底线，但在实际工作中，不少人依然心存顾虑、不敢担当，得过且过，致使工作停滞不前。

为了给改革创新者撑腰壮胆，2015年10月，浙江省委要求全省各地建立推进改革容错免责机制，此举成为省级层面的吃螃蟹者。目前，该地的容错机制取得了一些实效，也有一些难题亟待破解。

“怕而不为”呼唤容错机制

改革创新是“摸着石头过河”，难免出现失误，有时甚至干得越多出错越多，这种情况下，容错机制应运而生。

中国浦东干部学院课题组2015年一项针对领导干部的调研显示，对于“为官不为”的原因，62.16%的调查对象认为与“对落实责任从严的恐惧，害怕问责而不为”存在关联；41.89%的调查对象认为与“对纪律约束从严的疑惑，不清晰‘红线’‘底线’而不为”存有关联。

而当前，我国经济发展迈入新常态，改革步入深水区，干部“怕而不为”让改革发展蒙上了阴影，建立容错机制成为各方期待。杭州市社科院研究员周旭霞认为，改革创新是“摸着石头过河”，难免出现失误，有时甚至干得越多出错越多。如果没有容错免责机制为干部撑腰壮胆，改革的步伐将沉重而迟缓。

浙江绍兴出台容错免责机制比较早，一些干部成了受益者。据了解，绍兴市镜湖新区内，一片名为上下官渡的水域目前明澈清静，引人流连。但是，治理这片水域的灵芝镇党委书记陈继瑞却经历了备受煎熬的一年。30多年前，镜湖新区内11个农业村的养殖户被抽调合并成为一个水产村，多年的经营对水体造成了破坏。

对于这样的水环境，灵芝镇党委书记陈继瑞一直想治。2014年，机会到来。正值灵芝镇按照省里的有关部署开展“五水共治”工作，需要对域内水面进行清理整治，而水产村上下官渡1790亩养殖水面又即将承包到期。灵芝镇抓住这一契机，经镇班子会议讨论研究，决定对水产村的这部分水面以市场价格统一流转给镇政府，再物色承包者进行生态养殖。

照理，公开招投标是必需程序。但如果这片水域又被个人承包者中标，则难以判断承包者是否会为了长远利益而放弃眼前利益。为避免可能出现的尴尬，陈继瑞提出不进行公开招投标，由水产村集体承包管理这片水域，镇班子成员当时也支持他的想法。

然而陈继瑞的提议，并未得到水产村个别村民的认可。2015年5月，有人向当地纪委举报，直指陈继瑞借“五水共治”名义，私下将鱼塘承包给水产村党支部书记。信访件所称的“私下”，就是指镇政府未公开进行招投标的做法。去年上半年，绍兴越城区一项重点工程因种种客观原因未进行公开招投标，一位相关正科级干部就被处以党内警告处分。

陈继瑞明白，虽然国家现行法律对招投标范围没有明确规定，但区里有规定和程序，这个边界不应越。可是自己不越界，这片水域可能又要等到下一个6年承包期到期后才能开始治理。

区纪委的调查最终证明了陈继瑞的公心。在向灵芝镇镇政府有关领导及工作人员和水产村干部、村民进行调查了解，查阅有关会议记录、流转协议等材料后，越城区纪委认定“灵芝镇镇政府流转水产村养殖水面，对推进‘五水共治’工作有利”，陈继瑞也没有为自己、他人和单位谋取利益。虽然陈继瑞本人并未提出免责申请，但越城区纪委根据容错免责机制的精神，最终未对他处以实质性的处罚。

不能成为乱作为的挡箭牌

容错机制的一个关键就是如何区分好“敢作为”与“乱作为”。

容错机制出台后，激励效应初显；但也有人担心，这样的机制会纵容一些干部乱作为。因此，如何把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；如何把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；如何把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来，最大限度调动广大干部的积极性、主动性、创造性，成为当下亟待解决的课题。

本刊记者翻阅相关资料发现，出于公心、善意履职、不违反党纪国法的禁止性规定，成了各地确定免责的一致原则。绍兴市明确提出，对党员干部在招商引资活动、先行先试中出现的一般性问题和失误，符合特定条件的，可以宽容对待，立足教育引导，支持大胆工作。

而在杭州，要免责需要符合两种情形：一是属于不可抗力导致的；二是没有失职行为并同时符合六方面条件的：法律、法规没有明令禁止；符合中央和省市党委、政府决策部署；有利于改革创新和发展大局；经过民主决策程序；没有为自己、他人或单位谋取私利；积极主动采取措施消除影响或挽回损失。记者发现，在免责方面，浙江各地的条件大同小异。

温州则建立了改革创新风险备案制度。“我们要求对重大改革创新项目有较大突破和探索的工作，必须要建立完备的资料台账，必须具有风险评估材料，经所在单位党委审核后建档。这些备案材料可作为免责的重要参考。”参与制度设计的温州市监察局相关负责人介绍。

容错免责如何办理？多地明确认定免责的程序包括：相关单位和个人向纪检监察机关或组织人事部门提出申请，实施责任追究的职能部门会同相关单位开展调查核实，根据调查情况按照干部管理权限作出认定意见，对认定结果进行反馈和备案。

免责结果的运用也是重要一环。多地在相关文件中明确，经认定予以免责的，一般可在各类考核、评优评先、干部提拔任用考察中免予负面评价或一票否决；需追究党政纪处分的，可酌情从轻、减轻或免予处分。

“试错权”会不会成为干部违法乱纪的“保护伞”？对此，杭州、绍兴、温州等地明确要求，严禁打着改革创新旗号搞劳民伤财的“政绩工程”“形象工程”，坚决惩治借改革创新之名徇私舞弊、贪污受贿、假公济私以及严重伤害群众利益等行为。

操作细节尚待突破

在实际操作容错机制的过程中，尚缺乏细化的标准，大多是原则性规定。

从浙江省各地建立的机制看，容错免责的判定主要由纪检监察机关实行。多地出台的容错机制明确指出，相应单位和个人因改革创新失误受到追责情形时，可在启动问责程序后的3至7个工作日内，由所在单位党组织按照干部管理权限向相应的纪检监察组织提出书面免责申请；纪检监察机关随后开展调查，出具书面调查报告；根据调查结果，由纪检监察机关会同组织人事等有关部门作出认定意见，必要时递交相应党委、政府讨论决定和备案。

然而，从现实来看，容错免责的案例并不多。早在2014年4月，温州市就在全省地级市首推容错免责机制，鼓励党员干部大胆去试、放手去干。然而近两年时间过去了，温州市和下属各县市区都没有收到单位和个人的书面免责申请。杭州市纪委宣传部工作人员也告诉本刊记者，目前还没有相关案例可以借鉴。

绍兴市纪委研究室主任张弛坦言，只要有自由裁量权存在，就有追责问责风险，就可能用到容错免责办法。而在具体情况中界定责任非常复杂，判断一项行为能否免责，和行为发生的时间、地点、具体背景等都密不可分，地市一级很难列出一张全面细致的免责情形清单。

也就是说，在实际操作容错机制的过程中，尚缺乏细化的标准，大多是原则性规定。去年年底，台州路桥区在酝酿容错机制时就已经意识到现实操作性的重要性。路桥区纪委书记林金祥说，一方面它要有利于“犯错”的个人、单位参照执行提出免责申请，也要有利于纪检等部门有所依据及时介入调查，给予准确认定；另一方面还要可以避免一些人借着干事创业的名义行违法乱纪的事情。

“各地建立容错机制，是为了解决问题，更好地推动改革发展，决不能搞‘一容了之’‘知错不改’。”中央社会主义学院原副院长、教授甄小英提出，“与容错配套的纠错机制也应尽快建立。”