乡村治理：精英分类与逻辑选择

王展

摘 要： 乡村精英在乡村治理中一直发挥着重要作用。已有的乡村精英分类学说并未根据乡村精英的差异明确区分出相应的治理方式。依据我国乡村精英结构发生的新变化，乡村治理精英可进一步细分为内生型乡村治理精英和外生型乡村治理精英。乡村治理应当遵循权变思想，针对不同的乡村治理精英类型采取不同的乡村治理逻辑：当内生型乡村治理精英强大时，乡村治理逻辑应当依靠充分的村民自治机制，发挥内生型乡村治理精英的积极功能；当内生型乡村治理精英弱小时，基层政府应当着重运用官僚体制自身的理性力量，发挥外生型乡村治理精英的积极功能。

关键词： 内生型乡村治理精英； 外生型乡村治理精英； 乡村治理逻辑

中图分类号： D630 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.03.004

一、引言

帕累托曾明确指出，纵览整个人类历史：“除了偶尔的间断外，各民族始终是被精英统治着。” [1] 在乡村社会治理中，乡村精英同样具有无可替代的重要作用，在中国乡村治理的历代变迁中，乡村社会主要由各种精英治理的。[2] 对乡村精英的研究也一直是国内学界关注的一个重心。在关于乡村精英结构的现有研究中，比较有代表性的分类主要包括：王汉生的“党政精英、经济精英和社会精英”之分；[3] 贺雪峰的“治理精英”和“非治理精英”之分；[4] 金太军的“体制内精英”和“体制外精英”之分。① [5] 在这些代表性观点中，主要存在着两方面的改进之处：一是乡村精英的分类学说自身存有争议；二是各乡村精英分类学说并未根据乡村精英的差异区分出相应的治理方式。随着我国乡村社会的发展，原有的乡村精英结构已经出现了新的变化，在国家控制和乡村自治的相互博弈之间仍然存在着不同程度的结构性紧张。[6] 在这种情况下，乡村治理应该遵循什么样的逻辑，就成为一个迫切需要重新审视的问题。笔者将乡村精英区分为内生型乡村治理精英和外生型乡村治理精英，在此基础之上明确主张乡村治理应当遵循权变思想，针对不同的乡村治理精英类型，遵循不同的乡村治理逻辑。

二、乡村治理精英的类型分析

帕累托认为：“精英是指最强有力、最生气勃勃和最精明能干的人， 而无论好人还是坏人。”[1] 在笔者的叙述语境中，对于乡村精英的探讨主要局限于自身承担一定正式职务的各类乡村治理精英，并不包括未承担正式职务的其他各类乡村精英，故笔者将这种精英称之为乡村治理精英。和贺雪峰的治理精英概念相比，这里的乡村治理精英，不但包括了村干部群体，还包含了基层政府选派的各类驻村干部，其中也包括大学生村官、第一书记等。并依据乡村治理精英的产生方式，将其进一步分为：内生型乡村治理精英和外生型乡村治理精英。

（一）内生型乡村治理精英

所谓内生型乡村治理精英，主要是指由乡村共同体内成员通过自主选择的方式产生出来的共同体领导者。

内生型乡村治理精英的优势主要可以从以下两个角度来阐释。一是正当性（legitimacy）角度。由乡村共同成员自主选择产生出来的内生型乡村治理精英，本身就意味着集体认同，是国家及乡村精英（包含内生型乡村精英、外生型乡村精英）进行治理时正当性获得的基础性来源之一。二个是社会资本角度。乡村共同体是一个血缘、地缘和精神三种共同体要素共存的混合体。其中，血缘关系是乡村共同体产生和维系的基本前提，决定了乡村共同体的基本属性。虽然血缘关系并不是内生型乡村治理精英成立的必要条件，但此类乡村治理精英往往和所在村落之间存有直接或间接的血缘关系。这种血缘关系，决定了内生型乡村治理精英具有独特的社会资本。福山将社会资本简单定义为“一个群体之成员共有的一套非正式的、允许他们之间进行合作的价值观或准则”。[7] 社会资本能够“为结构内部的个人行动提供便利”，[8 这种促进作用主要体现在“信息、影响、社会信用和强化”[9] 等几个方面。内生型乡村治理精英具有的这些社会资本，促使其在乡村治理中能够更好地运用非正式权力机制来实现对村落的秩序整合，从而有助于基层自治的顺利实现。经由广大村民选举产生的内生型乡村治理精英虽然在形式上也体现为一种法理型权威，然而在现实生活中，中国乡村的内生型乡村治理精英是高度依赖于个人特质的。高度依赖个人特质的积极意义在于，在推动乡村社会改革的进程中，有助于权力集中，“向传统权势挑战并唤起群众”，[10] 获取对旧传统的压倒性胜利，顺利实现新旧传统的交替更迭；高度依赖个人特质的消极意义在于，它是极度不稳定的，这种不稳定是一种单纯依靠自身力量无法克服的内在缺陷，在非常状态过后，亟须解决“魅力常规化” 问题。

（二）外生型乡村治理精英

所谓外生型乡村治理精英，主要是指基层政府选派的、包括大学生村官与第一书记等群体在内的各类驻村干部等。该类乡村治理精英的产生主要由基层政府选派而来，并非由乡村共同体内成员自主选择产生。外生型乡村治理精英的应运而生，跟内生型乡村治理精英的衰落不无关系。内生型乡村治理精英的衰落与流失有着深层次的政治、经济和文化方面的原因，[11] 城乡二元结构下经济发展不平衡是最根本的原因。发展不平衡带来乡村精英的大量流失，进一步加剧了乡村“空心化”，再加上“老龄化”的冲击，在落后地区的很多村落中，内生型乡村治理精英极为弱小、甚至是根本没有，村委会的日常运作在最低限度意义上勉强维持，沦为一种看守性质的村级组织。这也是导致政府大规模选拔外生型乡村治理精英的一个重要因素。

从理想状态来看，外生型乡村治理精英的优势主要体现在规则取向上。尽管中国的政府体系也经常被称之为官僚体制，然而，此种描述并不完全符合韦伯官僚制学说的全部界定，[12]1095-1097 中国的官僚体制和韦伯的官僚制之间常常是形似而神散：“形似”主要体现为均有正式等级结构、正式的职位分类等；“神散”则主要体现为规则取向的差异。理想状态下，韦伯的官僚制以严格遵循正式规则著称，是非人格化的；而在中国则不尽然，非正式规则的影响深植于政府运行及百姓生活的各个角落，人格化的色彩更为浓厚，而且代际相传、源远流长。中国正在进行的行政体制改革，与其说是官僚制改良，倒不如说是“过渡到接近韦伯式的官僚体制”。[13] 然而，和内生型乡村治理精英相比，在聘任期之内的各类外生型乡村治理精英本身即隶属于行政官僚体系，尽管其行为时常受到非正式规则的左右，然而，其行为的正式规则取向是要明显高于内生型乡村治理精英的。此外，外生型乡村治理精英在专业知识方面也比内生型乡村治理精英具有更多的优势。

外生型乡村治理精英的劣势则主要体现在两个方面，一个是正当性先天不足。韦伯是最早提出“正当性”概念的，他早就指出，正当性的维持有三大基础：传统、信仰和成文规定。[14] 在正当性三大基础中，和乡村治理精英密切相关的正当性基础主要是传统和成文规定两个方面。从传统角度考量，在中国乡村的治理历史上，施行的主要是“皇权—绅权—乡村”的治理模式，外生型乡村治理精英从来都不是乡村社会治理的主流；从成文规定上来看，《中华人民共和国村民委员会组织法》明文规定，中国的乡村社会施行村民自治。这两个方面决定了外生型乡村治理精英在正当性上先天是存有缺陷的。另外一个不足是社会资本的匮乏。即使当代中国乡村社会的乡土气息已经日趋消退，然而，包括乡村治理精英在内的各类乡村主体拥有大量的社会资本，依然是其顺利行事的一个必要前提。在现实生活中经常可以看到，缺乏足够社会资本的外生型乡村治理精英在处理乡村事物时，要么束手无策，要么通过私人关系等手段，借助于其他乡村精英来实现——在一些地方，甚至出现了要借助于黑白通吃的乡村混混来施行。

三、两种不同的乡村治理逻辑选择

历史实践证明，不根据乡村具体情况，简单采用加强管理的“一刀切”式的做法，往往事与愿违。自20世纪90年代以来，基层政府加强控制的运行逻辑和乡村社会争取自治的运行逻辑之间出现了反方向运作，二者之间的冲突和矛盾，造成了乡镇政府对村庄控制形式上强化、实际上脱节的恶果。[15] 乡村在执行乡镇政府各项活动时，甚至不同程度地存在着“选择性执行”[16] 和“敷衍性执行”[17] 现象。笔者认为，在乡村社会的治理过程中，应当遵从权变思想，根据乡村治理精英类型的不同，践行不同的乡村治理逻辑。

（一）内生型乡村治理精英强大时的乡村治理逻辑

当一个村庄的内生型乡村治理精英强大之时，在基层政府和乡村之间维持一种弱联结关系，基层政府应当主动给予乡村充分的自治空间，尽可能保持乡村天然的、基于血缘关系的一种自治状态。其背后的运行逻辑主要是充分的村民自治机制。基层政府对乡村社会治理的实现，主要是借助于具有知识、能力和血缘等方面优势的内生型乡村治理精英对乡村的直接管理来实现对乡村的间接治理。基层政府本身对乡村和内生型乡村治理精英均不实施直接管理。常态下，基层政府在乡村社会的治理中，维持一种弱意义上的存在。单纯地依靠内生型乡村治理精英，可能会带来各种不良现象，其中之一是有可能致使“村庄权力结构呈现一定的封闭性，人治色彩突出，甚至会出现精英群体的利益集团化、精英垄断村庄治理权力的现象”。 [18] 此外，即使是在普遍存在的“富人治村”现象之中，也因为在其产生过程中遵循的行政逻辑，而非自治逻辑，[19] 不见得会促进基层民主的实现，甚至不见得能够带动实现共同富裕。[20] 再者，在内生型乡村精英的产生过程中，也可能存在各种异化现象。为了保障内生型乡村治理精英功能的充分发挥，基层政府在该类关系中的介入功能，主要体现在营造出一种健康有序的乡村自治制度环境，确保乡村自治的真正实现。乡村秩序的实现，则主要依赖于村民与内生型乡村治理精英之间的直接良性互动。之所以强调国家介入的弱化和村民自治的充分，一个重要的因素是，除去强制因素，国家对乡村的控制权力日趋减小。权力作为一种可以强迫对方服从的影响力和控制力，其大小主要取决于控制方拥有的资源对于被控制方而言具有的重要性和稀缺性。[21] 随着我国现代化水平的整体发展，农民的选择空间是在不断增大的，从而农民对于国家的依赖程度是日趋减弱的。与之相伴的是基层政府——尤其是乡镇政府层，在后农业税时代，也同样缺乏对乡村实施有效控制的资源和手段。在内生型乡村治理精英强大的前提之下，国家与其被动授权，倒不如主动放权；与其强行干预村庄运行，倒不如努力确保村落实现自治。

（二）内生型乡村治理精英弱小时的乡村治理逻辑

乡村公共事务的管理和秩序的维持，离不开乡村治理精英的有效运作。当内生型乡村精英弱小时，就需要基层政府选派各类外生型乡村精英填补精英真空。在各类外生型乡村治理精英之中，尽管驻村可能是阶段性的，但是依然可以划分为两种基本类型：一是传统意义上的包村干部；一是大学生村官。前者代表乡镇政府对乡村运行予以指导、协助等作用，在其于乡镇政府任职期间是隶属于官僚体制内的；后者是国家出于解决乡村精英流失、缓解大学生就业等原因而采取的一项新措施，至少在聘任期内大学生村官是隶属于官僚体制之内的。有学者认为，当今的基层政府与乡村关系呈现出“悬浮型”特征，传统的驻村制也出现了“拟科层制”现象，驻村制则从“走群众路线”的治理方式异化为乡镇管理和调控乡村干部、执行和完成上级各项任务的行政机制。[22] 大学生村官所面临的问题则主要包括：待遇偏低、前途困惑、工作难以开展等问题。[23] 笔者在北京市某区的实际调研中也发现，在乡镇基层政府日益由“悬浮型政权”走向“协调型政权”[24] 的现实约束下，很多村官也不可避免地承担着乡镇政府和村委会的双重办事员的功能角色，村里有事儿跑村里，村里没事儿则在乡镇政府，工作性质也多为各项繁琐的日杂事务，相当数量的大学生村官在聘任期结束后另谋高就，大部分大学生村官并未起到预期的作用。选拔外生型乡村治理精英的出发点是好的，但实际效果却差强人意。除去前文中已经述及的外生型乡村治理精英先天所具有的各种劣势之外，此外，还有两个关键原因是需要给予关注的：第一，被选拔出来的外生型乡村治理精英是否真的是精英；第二、是否建立起了科学有效的激励考核机制。前者是外生型乡村治理精英发挥积极作用的基本前提，后者则是外生型乡村治理精英发挥积极作用的根本保障。整体而言，基层政府对乡村社会的有效治理的实现，需要通过外生型乡村治理精英来对乡村进行间接治理。在给予外生型乡村治理精英一定程度的自由裁量权的同时，合理利用官僚体制内在的理性力量，发挥官僚体制的正功能，遏制官僚体制的负功能，[25] 从而实现对外生型乡村治理精英的有效激励或约束。此处所谓的“官僚体制内在的理性力量”主要体现在两个方面。一是韦伯关于官僚制理性力量的阐释，比如非人格化、以严格遵循正式规则、等级分明的正式结构和职位分类等；[12] 二是中国官僚体制本身固有的特征。周雪光指出，“中国官僚体制的合法性来自于自上而下的‘授权，集中表现在‘向上负责制”。[26] 由于外生型乡村精英并非来自乡村共同体内部，乡村共同体对其进行激励的效果和手段就虚弱许多。外生型乡村精英的激励主要来自于官僚体制内的各种激励。决定内生型乡村治理精英职业生涯发展的最关键因素也不是来自广大村民的直接考评，而是来自官僚体系内的相关考核。按照马斯洛需求层次理论，对于许多外生型乡村精英而言，低层次需求优于高层次需求，比如薪酬和晋升等。以晋升为例，外生型乡村精英作为官僚体制内的一员，晋升对他们产生的激励效果是重要的。“真正吸引权力攀登者的不是晋升本身，而是不断增加的权力、收入和声望。”[27] 晋升需要严格建立在考核的基础之上。确保外生型乡村治理精英发挥积极作用的关键在于设计出科学合理的考核指标，对其进行有效的正激励。对于外生型乡村精英的选择性激励进行设计安排时，应该坚持长期性绩效测评指标和短期性测评指标、显性（客观）绩效指标和隐性（主观）测评指标相结合的方式。然而，对于官僚体系理性力量的强调，并不意味着对村民作用的否认和忽视。在制定相关考核目标时，需要将村民的意见纳入外生型乡村精英的考核之中。

四、结论

乡村社会是高度复杂的，在不同地区甚至同一地区的不同村落之间存在着广泛的差异性。这种差异性也同样体现在乡村治理精英的结构之上。鉴于此，本文首先对乡村治理精英作出了“内生型乡村治理精英”和“外生型乡村治理精英”的区分。在此基础之上，笔者认为乡村治理应当遵循权变思想，依据乡村治理精英的情况采取不同的治理逻辑：当内生型乡村治理精英强大时，乡村治理主要应当依靠充分的村民自治机制，发挥内生型乡村治理精英的积极功能，遏制其消极功能；当内生型乡村治理精英弱小时，基层政府应当着重运用官僚体制自身的理性力量，发挥外生型乡村治理精英的积极功能，遏制其消极功能。在两种不同类型的乡村治理逻辑背后，实际上探讨的却是同一个问题：在威权体制之下，如何重塑基层政府（尤其是乡镇基层政府）与乡村社会的关系，实现乡村的有效治理。这可以视为“国家—社会”二元分析框架在乡村治理领域中的一个反映。在治理理论语境中，一直存在着“国家中心论”和“社会中心论”两种不同的基本分析路径。[28] 两种分析路径的不同之处在于，“国家中心论”更加突出强调了国家的核心地位，“强调政府权力对伙伴关系的主导与规制作用”，[29] “社会中心论”则强调多元参与主体间的平等协商。然而，二者之间的相同之处在于，均强调各方主体的多元参与，多元主体间进行合作。在笔者得相关探讨中，实际上也蕴含着多元主体协同治理的思想。在内生型乡村治理精英和外生型乡村治理精英的优先选择顺序上，本文主张应当首先选择内生型乡村治理精英。之所以强调内生型乡村治理精英优先，除了其自身具备的各种优势之外，还有一个影响因素是，外生型乡村治理精英的帮扶作用往往具有很强的临时性和偶然性。[30] 只有当内生型乡村治理精英缺乏之时，才可以考虑依靠外生型乡村治理精英。当然，二者之间也并非是完全对立的。实现二者之间相互转化的关键在于，不管是在内生型乡村治理精英还是外生型乡村治理精英的产生过程中，广大村民都拥有最终的决策权。

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[责任编辑、校对：党 婷]