权力、制度、信任：当前中国廉政そㄉ栉侍獾囊恢纸馕

朱金凤

摘要：随着我国经济的飞速发展，人们的生活水平不断提高的同时，腐败一词也伴随着经济的发展逐渐出现在人们的视野中，然而廉政建设的对立面就是腐败，加强党的廉政建设和防止腐败一直都是我党关注的现实问题，目前我国正处在中國经济发展的转型期，廉洁、高效、无腐败的政府是廉政建设的根本目的。纵观学术界对廉政建设的研究数不胜数，本文在已有的这些研究成果基础之上，发掘出新的研究视角。权力是一把双刃剑，是制度的保障又是制度的运用对象，当权力与制度两者之间的约束关系达到均衡，将会击垮社会群体中的特殊信任创造出社会普遍信任。本人力图从权力、制度、信任三个新的角度解读廉政建设过程中出现的一些问题，并且概括性的提出一些解决建议，期望对于我国政府廉政建设工作有所启发。

关键词：廉政建设；权力；制度；信任

一、廉政思想内涵的探究

廉政的思想自古有之，中国古代的廉政思想是中国传统哲学和政治思想互相融合的体现。用“廉”表示政治行为最早见于《周礼·天官·冢宰》：“以听官府之六计，弊群吏之治，一曰廉善，二曰廉能，三曰廉敬，四曰廉正，五曰廉法，六曰廉辨。”关于“廉”与政治行为的关系，孔子、墨子、荀子、韩非子等先秦诸子都有论及。“廉”一般用来指人对待财利的一种正确态度。“廉”的基本要求是“不去不义之财，不贪不义之利”。在这种义利观的指导下行使公共权利的行政过程就是廉洁从政。汉代以后，“廉”成为官吏应当具备的一项职业道德，正所谓“临官莫如平，临财莫如廉，廉平之守，不可攻也”。由于有关廉洁的判断标准具有一定的主观性和发展性，并且政治是具有一定的时代性概念，所以廉政在不同的范围内和时空下呈现不同层次的含义。但是从廉政的本质来讲，廉政大致包含的主要内容有以下三个层次：廉节、廉制、廉治。廉洁即用权者在进行国家公共事务的管理时拥有廉洁自好和廉洁无私的节操和精神，能够取之于民的少，用之于民的多，两袖清风，真正为百姓谋福利；廉制指国家制定的相关制度能够起到一定的作用而不是受制于权力，只是用来做样子吃官粮图个用权心安；廉治则不言而喻就是在管理与执行的过程中做到有权必有责、用权受监督、有腐必反、有贪必肃、侵权赔偿、违法违纪追究。积极推行公开承诺、公开述职、民主评议、听证、质询等机制，畅通领导干部不易腐败的渠道。坚持思想治理，建设廉洁政治。

二、从权力、制度、社会信任审视中国廉政建设存在的问题

（一）对权力、制度、信任三者的逻辑梳理

首先本文中谈到的信任是一种特殊信任，这种特殊信任只存在小群体范围内是阻碍廉政建设的的内在阻力。众所周知公共权力缺乏有效的监督和制约是导致其腐败的重要原因之一。腐败一旦发生只会增强小群体范围的信任。再者廉政建设的最终目标就是消灭腐败，而腐败的核心问题就是政治权力的使用不当。因此廉政建设中控制权力是关键。所以我们认为廉政的核心问题离不开权力，抛开权力来谈论廉政建设问题好比釜底抽薪，灭了源头之火。然而做好廉政建设工作，让政府在人民群众当中具有公信力，一方面需要权力作为保障，制定约束权力不被私用的严密制度，不仅有助于降低复杂系统中的协调成本，限制机会主义行为等腐败现象的发生发展，而且能够约束和规范人们的行为，在廉政建设中达到事半功倍的效果，以此达到增强社会的普遍信任度，削弱人们之间的小群体特殊信任。由此我们认为权力、制度、和信任是廉政建设必须考虑到的三大因素，三者内外相对，因果相关，廉政建设首先必须有一整套约束性和透明性强的制度保障廉政建设的顺利开展，也只有在外在制度的制约与保障下权力才能有公信力而不是仅仅存在于部分人之间的特殊信任模式。据此，我从这三个方面对当前我国廉政建设存在的问题进行的简单的解析。

（二）权力视角的廉政不利因素

权力（马克思的定义）是人们赋予管理者为人们服务的，为人们办实事。当权力监督不力，约束机制不健全，就会出现权力的寻租，阻碍廉政的实现。这主要表现在一下两方面：

1、缺乏实质性独立的反腐机构独立。

我国廉政建设中一直存在着“上级监督太远，下级监督太险，同级监督太难，纪委监督太软，组织监督太短，法律监督太晚”的现象。拿香港的廉政公署为例，其直接受命于港府最高首长。廉政公署的机构整体独立于港府机构，廉政专员是港府最高首长在廉政公署的代表，其成员与政府机构的公务员体系相剥离，而且享有与政府机构成员不同的津贴和基金待遇，廉政公署的开支从政府的预算中拨出，最终的审批权和决定权由政府首脑决定。香港廉政公署职员经过严格的选拔和培训，而且在其在任期间，对其有严格的要求。内地的反贪局是检察部门中的经济检察厅，是中国三大反贪机构之一，即中国纪律检查委员会，中国监察部，反贪局。所以中国的反贪局，不仅要受检察的牵制，还要受其他部门的牵制，不能有效地查处犯罪。

2、司法权和审判权缺乏独立性

独立的司法审判权和审查权。公正的司法是政府廉政的支柱，而公正司法的前提是司法独立。司法独立指法官仅以法律和自己内心的道德良知为判案的唯一依据，法院机构独立，法官地位独立，其职业实行终身制，待遇优厚。这样一来，不仅保证了法官能够独立审判案件，不受其他部门干扰，还能使官员有所忌惮，因为法官不会因官员的职位和身份背景而偏袒他们。美国总统尼克松在位时，曾任命了四位法官，但是在水门事件中他以为会凭借他的提拔和总统的特权逃过一劫，但最终还向联邦法院交出了窃听记录，引咎辞职。

（三）制度角度的廉政阻碍机制

1、廉政法律制度存在缺陷

首先廉政法规在制定过程中，存在一定的“过剩”现象，现存的廉政法规有4000 多条，而有针对性的法规明显不足。诸如香港一些廉政法规较为完善的地区都有“财产公开申报”内容，而我国的廉政法规中这一项内容才刚刚实施，而且公开范围太小，由此导致很多腐败暗暗滋生。现行的廉政法规本身存在着一些缺陷。例如我国1997年公布的刑法第八章第三百九十五条中的规定：国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入，并且差额巨大的，可以责令说明来源，本人如无法说明来源的合法性，差额部分以非法所得论处，处5年以下有期徒刑或者拘役，财产的差额部分予以追缴。这条巨额财产来源不明的定罪，让很多腐败分子逃脱了重罚。例如《中国共产党纪律处分条例》中对违纪行为的轻重没有明确标准，只是以情节较轻、严重、非常严重为度量，往往在违纪行为认定上存在差异性。

2、廉政制度的执行力不足

廉政法规的执行方面也存在明显的不足。廉政法规的制定和执行是同等重要的，是否能够做到严格执法，是廉政建设中的关键问题。能够做到有法可依的前提下，执法不严实际上就是对腐败行为的纵容。在廉政法规的实際执行中存在一定的执法不公现象。尤其是在市场经济利益的诱惑下，很多政府经济管理部门、垄断行业可以利用职权进行行业垄断，将政府权力放入到市场经济中，增加了“以权谋私”的机会，助长了腐败现象。对于一些腐败现象的执行力不足也成为了廉政建设中的普遍问题。面对一些政府的高官，党内打击腐败的力度明显不够，一些隐藏在政府和党内的腐败分子，因自己高高在上的地位，而沾沾自喜。在党内和政府频频出现领导干部以言代法、知法犯法、徇私枉法的现象，对自身的违法行为视而不见，对他人的腐败行为随意处罚，甚至出现随意罚款、以罚代刑等行为。严重损害了我国法律的威严和神圣，同时也给廉政工作带来了诸多阻力和负面影响。

（四）特殊信任资本助长不利因素发展

1、特殊的信任资本的形成

新经济社会学认为，一个社会的腐败程度与信任形式及道德规范相关。信任形式及道德规范在社会网络中形成，并塑成社会文化的评价形式。就此意义而言，人们可以预见到，在一个注重社会关系或彼此依赖的社会中，社会上的信任程度比较低，即便形成信任，这种信任也都是建立在期望满足某方面利益，小群体范围内的信任。中国社会是一个家国同构的社会，自古以来，在宗法观念的熏陶下，人根本无法形成个人的独立，个人的力量弱小，只能靠群体力量生存。在社会现实面前羸弱的个体一时间找不到保护势力，像无头苍蝇一样四处乱撞，希望及早加入某一个关系网，以求得到保护。在这样的社会中，特定群体内成员关系密切，人们会并不期待公职人员会公正地按规章办事，因为在行为保障方面，小群体内遵循的道德规范比建立在普遍原则基础上的道德规范更有保障。

2、特殊的信任资本的危害

在特殊的社会信任的指导下，人们的社会行为表现为保护小团体利益，不会顾及他人的感受甚至伤害其他群体的利益。一人当道，鸡犬升天是一种社会陋习也是这种特殊信任影响下的社会现象的再现。人与人之间联系着的是一种被人们美化了点人情，其实是利益相关者。久而久之，社会会分化为许许多多个大大小小的利益群体，他们都会为了自己的利益去争取，去发出声音，当小的利益群体中间再次出现利益分化，人们之间共同的部分会原来越少，腐败在小群体得势时更容易产生，这样会增加社会的治理成本，同时增强了社会的不稳定性。

三、廉政建设方面的一些建议

（一）加强对权力的监督

公共权力缺乏有效的监督和制约是导致其腐败的重要原因之一。廉政建设虽然我国宪法中规定了一些权利配置的总体规则和程序，但在实际运用中，还需要结合客观环境和一些实际的权利运作规律才能够正确的权衡权利之间的关系。在对权利的制约、监督、配置、使用的过程中，不仅要考虑互相协调之间的关系，并且也要考虑到权利的有效配置，以及与政府公职人员的有效监督之间的联系。在控制权利时，要考虑到保全自上而下的组织监督职能，同时要考虑自下而上有关权利的民主监督。政府公职人员在行使权利时要考虑到内部监督同时还包括外部监督。外部监督主要来自于人大、政协、司法机关、人民群众、社会舆论、新闻舆论等。对于权利要施行全方位立体式的监督模式，从多个层面实现对权利的掌控。真正做到“改革限权、依法确权、科学配权、阳光示权、全程控权”。对于自由裁量权范围过大的情况，要出台相应的细则，量化权利，做到权为民所用，用有效的廉政制度来约束权力。

（二）完善廉政建设法律法规和制度体系

古人韩非讲：“凡治天下，必因人情。人情有好恶，故赏罚可用；赏罚可用，则禁令可立；禁令可立而治道具矣”。制度是人为设定的用于抑制人在交往中可能出现的任意行为和机会主义行为的一些规则。从现代经济学的角度来分析，制度是一种资源，没有制度约束的地方将出现混乱。在存在社会混乱的地方，社会的相互交往必然代价高昂，信任和合作也必然趋于瓦解。在这种情形下会碰到许多的“搭便车”问题和“公地灾难”现象，解决这一问题的办法就是设计和推行制度。香港在反贪问题上首先从建立健全法制入手。最早的香港贪污腐败问题较为严重，其中最重要的是反贪的法律制度不健全，惩治力度不到位所导致。很多官员因为没有法律制约，贪污腐败现象横行，直至1898年第一部反贪法律出台后，在1948年、1971年、1981年相继颁布了防止贪污和受贿的条例，逐步的完善法律制度。反贪制度的不断完善，对于贪污腐败行为有了震慑作用。

（三）将特殊信任升华为普遍信任

政府通过提供的优质的社会服务以及神的民心的社会治理将有助于群体范围内的特殊信任升华为社会的普遍信任，将群体内的规范上升到全社会都认可的规范。当特殊信任上升为全社会的普遍信任，整个社会的利益一体化程度得到前所未有的加强，社会的整体利益被放在所有利益的第一步，官员们办事情只会为了群体利益考虑，不存在大群体与小群体之分，也就不存在利益的纠纷，人们不会为了私欲去包庇他人，因为此时的社会利益中已经包含了私人的利益，公务人员不必再去为实现个人利益冒险，从而从人们的内在动机中削弱了腐败动机的产生几率，不仅降低了社会的治理成本，而且有助于廉政文化的形成。

小结

十八大以来，关于反腐倡廉的工作指示在党政机关不断得到传达，并得到一定的贯彻和落实。随着我国经济的不断发展，时代的不断进步，我国现阶段廉政建设更加受到中共中央的十分重视，作为我国行政工作的第一线。本文在对廉政建设的相关观念进行阐述后，从权力、制度、信任三大角度对当前廉政建设的重点工作问题即腐败问题的存在进行了分析，并切针对当前存在的问题提出了一些切实可行的建议，希望对我国当前的廉政建设工作有一些帮助。

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