我国产城融合发展遭遇瓶颈

齐婧

产业是城市发展的支柱和动力，城市是产业发展的载体和依托，“产”与“城”的出现和存在应该是同步而耦合并互为因果的。

改革开放初期，伴随着全球资本的涌入及工业化快速推进的浪潮，作为改革的“窗口”，经济开发区成为最早的“新区”，快速出现在大江南北。进入21世纪以来，各地开展了较大规模的新城建设。虽然经过多年发展，“新区”和新城的类型变得越来越多元（如大学城、科技城和生态城等），但依然没有从根本上改变产业发展和城镇建设之间存在的较大矛盾和互不融合的困境，这些矛盾和困境主要表现为全国各地出现了大量的只有产业没有城市的“孤岛”和没有产业支撑的“空心”城区，亦可称之为“有产无城”和“有城无产”。

一、产城融合进程中的主要问题

1.“有产无城”

“有产无城”多指各类开发区、集聚区和产业园等，它们成立的初衷就是作为地方经济的增长极、招商引资的平台和产业集聚的空间而存在，在其中的劳动力再生产是以工人个体为单位，因此只配套最基本的生活设施（或可称之为生存设施），住宅和公共服务用地严重压缩，没有建立完善的公共服务体系。这类地区城市功能滞后，与主城区之间存在大量潮汐式交通，逐渐演变为主城边缘的“孤岛”，无法获得进一步發展。例如，杭州青山湖科技城每天有5万人往返于相距25公里的杭州主城与科技城之间；青浦工业园的工业用地面积为30平方公里，就业人口达到12万，但是生活服务设施寥寥无几，只能通过青浦老镇区和“厂中村”予以解决。

2.“有城无产”

“有城无产”是指那些名目繁多的新城、新区，包括生态城、智慧城和大学城等，它们往往是大城市在迅速扩张过程中，为疏散主城区人口或者为获得土地收益而推动的土地开发项目，工业化绝非这些地区的发展动力。在“消费挂帅”的后工业时代，这些新城、新区通过规划建立各种类型的中心（如行政中心、商务中心、商业中心、文化中心和总部基地等）以求打造地价制高点，力图保证有足够的市场支撑。但是，由于缺乏实体经济的支撑，导致这些地区就业吸纳能力弱、文化缺失，常常造成资本市场繁荣而城市面貌萧条的局面。

3.土地管理制度落后

居住、工业和商业三类用地价格悬殊，导致土地资源不能有效配置；土地用途管理细碎，不符合用地综合发展趋势；土地供应结构性宽松，且高耗费，不集约利用土地现象严重；城乡结合部占用大量土地，被低端利用；农村建设用地占用过大。

4.低密度发展模式阻碍了服务业及低碳化发展

各类新城都存在低密度模式，导致土地使用不集约，缺乏当地就业，对服务业需求不足，不利于形成服务业多元化发展；服务价格高，便利性不足；前往中心城区的消费模式则导致出行成本上升，交通拥堵，不利于低碳化发展。

二、产城融合所遇瓶颈的主要原因

1.规划体系内在产城分割

规划体系，包括城乡规划、产业规划、土地规划、国民经济和社会发展规划、生态规划、园区规划等，在工作目标、功能要求、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在交叉和矛盾，工作机制衔接不畅，存在不同步、不同向现象。

2.行政干预介入微观运行

政府对产业、人口、资金、土地等的不当干预，扭曲了资源配置，导致要素聚集及产业发展偏离最优路径，效率低下，债务与金融风险累积；公共服务集中在大城市，使得人口、产业过于向大城市集中，新城往往缺乏公共服务配套。

3.新城扩张缺乏制度

产业支撑与科学依据。土地、户籍、社会保障制度改革滞后、要素市场扭曲，以及产业结构不合理导致新城扩张缺乏制度与产业支撑。

三、化解产城融合问题的主要路径

1.改革土地用途管理和出让机制

改革土地用途管理，简化分类，将不同用途对环境和健康的影响作为主要考虑，更多地采用综合用地的办法，使不同用途和功能在一定范围内进行水平和垂直混合，推动土地高效配置、集约利用。减少工业用地、政府用地比重，优化用地结构，促进产业转型；实施以公平补偿为核心的征地制度改革，按公平价格补偿农民，政府适当征税和扣除社保基金；将征地农民纳入城镇社保体系；探索出租、转让、置换、赠与、继承、作价、入股等多种方式流转。

2.出台国家层面城市规划指导意见

由国家统筹，从长远考虑产业布局与城市发展的协调问题，出台城市规划整体指导意见；制定大都市圈或城市群规划意见；对缺乏产业支撑的新城新区予以限制；调整开发区的功能定位和发展规划，增强园区对产业发展的综合承载能力，打造布局融合、功能复合的新产业集群，推动与周边区域的互动。

3.提高城市密度，建设垂直城市

借鉴东京和香港模式，建设紧凑城市。在规划方面以核心产业为导向，围绕产业需求优化空间布局，在某区域和建筑群中集中生产、服务与居住等大量功能，减少通勤压力，实现城市效率与生活品质的共同提高。

4.推动都市圈或城市群产城融合

变革传统的规划层次，根据相互关系、功能定位、产业分工、动态演化趋势等因素，合理分工，形成中心城市、次中心城市、一般城市匹配，资源互补、产业关联、梯度发展的多层次都市圈；加快推动城市群城际轨道交通、高速公路、快速干线的无缝衔接和高效连通；推动跨区域社会保障制度的打通和公共服务的接轨。