杭州市大中型水库库区和移民安置区基础设施建设途径

摘要：本文在分析了杭州市大中型水库库区和移民安置区基础设施及社会经济发展现状，以及其主要制约因素的基础上，提出了加快库区和移民安置区基础设施建设和经济发展的新途径：加大投入力度；创新资金运作机制；创新效益提升机制；创新监测评估机制。

关键词：大中型水库库区；移民安置区；扶持；杭州市

基金项目：浙江省民政厅课题 （合同号ZMYB201544）

中图分类号： F299.27 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.12.062

杭州市现有大中型水库17座，农村移民后期扶持人口34万余人，占全省后扶人口总数的1/4，是浙江省的移民安置大市。按照水库类型划分标准，杭州市行政辖区内的中央直属水库新安江水库、富春江水库和地方管理的15座水利水电工程，属于大中型水库范围。余杭区、桐庐县、淳安县、建德市、富阳市和临安市既有大中型水库又安置了规划中的移民，属于库区和移民安置区；萧山区虽然无大中型水库，但安置了三峡工程农村外迁移民，属于移民安置区。

大中型水库的兴建与运行，一定程度上造成了库区内地质地貌变化、自然资源减少等问题，直接淹没和损毁了大量农村基础设施，制约了库区和安置区的经济与社会发展[1]。由于国家财力有限，水库移民的前期安置补偿标准较低，又缺少有效的后期扶持，致使移民安置区生活生产条件差、基础设施薄弱等问题长期存在，因移民形成的贫困现象至今依然十分突出。保障新时期水利水电事业和浙江省水电支柱产业健康、持续发展，促进库区、移民安置区和地方经济、社会及生态环境的协调发展，是值得我们研究和思考的重要问题[2]。

1 库区和移民安置区基础设施及社会经济发展现状

1.1复建投入力度较大

国家高度重视大中型水库库区和移民安置区农村基础设施复建。1995年国务院办公厅下发了《关于解决新安江水库移民遗留问题的通知》（国办函[1995]32号），为解决新安江水库移民遗留问题采取了一系列有力措施。从1998开始，国家先后实施了以解决中央部属新安江水库和富春江水库移民历史遗留问题为主要对象、以复建事关民生的基础设施为主要内容的“三年扶贫攻坚规划”和“水库移民遗留问题处理六年规划”。

地方各级党委和政府也十分重视解决水库移民存在的遗留问题，自上世纪九十年代以来，一方面通过各种渠道积极争取有限的库区维护资金，另一方面切实加大地方资金投入力度，逐年分批复建与移民生活生产息息相关的基础设施。目前，余杭、桐庐、淳安、建德、富阳、临安6个库区和移民安置区在公共基础设施复建上共投资11.74亿元，其中区、县（市）和村级经济投入2.19亿元；复建项目1万余个，其中基础设施项目4098个、投资额为5.85多亿元。

1.2 群众生产生活条件改善较快

农村基础设施的复建，缓解了库区和移民安置区移民群众的生活生产困难。新安江水库和富春江水库，是杭州市行政区域内2座中央部属大型水库，有国家后期扶持人口27.5万余人，占全市大中型水库后期扶持人口总量80%。在实施“三年扶贫攻坚规划”中，这2座水库的库区和移民安置区共投资2.1多亿元，建造自来水、抽水站、机井739处，1256个村、20余万人受益；修建机耕道路494条、1128千米、桥涵59座，860多个村、13.8万人的行路困难缓解；安装变压器75台，改造输电线路235条、8320千米，受益群众4.1万多人；改造低产田2361亩，增加有效灌溉面积近4万亩；扶持移民迁建新房和改造危房5853间、18.9万多平方米，2万余人受益；修建校舍、醫院78所、4.7万平方米。据不完全统计，余杭、桐庐、淳安、建德、富阳、临安6个库区和安置区铺设供水管道879.85千米，83%的移民村基本通了自来水，28万多移民受益；建成通村低等级公路901千米，95%移民村的交通有了新改善；新增防洪和灌溉面积3.5万多亩；76.3%的移民村建起了简易卫生室。库区和安置区的农村移民行路、就医、用电、子女上学、人畜饮水等生活生产条件有了明显改善。

1.3 水库功能发挥和库区发展成效较好

目前杭州市行政区域内的17座大中型水库在防洪、发电、灌溉、供水、生态等方面发挥了巨大的社会效益和经济效益。这些水库年发电38.5亿度、供水210亿立方米，灌溉受益面积近41万亩，防洪面积767万多亩。

在发挥水库基本功能的同时，各地紧紧围绕水库独特的资源优势，因地制宜发展休闲旅游、特色效益农业等一批各具特色的产业带、产业区和产业基地，在保护库区生态环境的同时实现了农业产业结构调整的新突破和农村经济的可持续发展。如1959年新安江水电站蓄水形成的573平方公里水面和409平方公里山场，经过库区所在地淳安县和建德市人民几十年的保护、管理和建设，成为了“峰峦成岛屿、平地卷波澜”的千岛湖旅游休闲景区。成为促进当地经济发展的强劲动力。富春江原本有着丰富的河蟹资源，由于水库大坝建设阻隔了河蟹洄游通道，库区内河蟹资源逐年衰减。富春江水库主库区所在地的建德市不失时机地抓住水域生态条件适宜河蟹生长的这一环境优势，进行河蟹人工养殖、放流，增加河蟹资源，既保护了库区水域环境又取得了良好的经济效益。

2 库区和移民安置区经济发展的主要制约因素

2.1 事关民生的基础设施依然薄弱

几十年来，国家为促进大中型水库移民特别是中央直属水库库区和移民安置区的发展，实施了多种扶持规划，一定程度改善了移民的生活生产条件。但由于移民安置地普遍地处山区、半山区，自身存在耕地少，土质差，自然环境脆弱，交通相对不便，解困能力低下等先天不足，加之国家后期扶持政策滞后和地方财力投入力度不够，客观上造成了库区和安置区之间、同行政区域内不同水库之间、同一水库不同安置地之间的基础设施建设发展的不均衡，形成了一些事关民生的生活生产基础设施仍然薄弱的现状。在基本生存条件上，移民还属相对弱势群体。库区和移民安置区农村基础设施还很薄弱，建设目标与现状矛盾突出，建设任务仍然很繁重。

2.2 建设资金缺口依然较大

目前，国家政策明确直接与移民、库区和移民安置区相关的资金有三块：（1）按用电量每度加8.3厘提取的移民后扶资金，主要用于移民每人每年600元的移民补助；（2）按用电量每度加价不超过0.5厘的小型水库基金，主要由各省根据实际情况提取用于解决小型水库移民困难问题；（3）将原有的库区维护基金、后期扶持基金并入大中型水库发电收益每度提取8厘库区基金，其中6厘可用于库区和移民安置区的扶持。在上述三块资金中，真正能用于库区和移民安置区农村基础设施建设的，其实只有库区基金。全市库区和移民安置区农村基础设施建设资金来源虽然有一定保障，但数额上远远满足不了实际需求，存在很大缺口。

2.3 资金使用绩效依然有待提高

库区和移民安置区农村基础设施建设项目离不开一定财力的支撑。目前，国家对于农村建设的投资是通过不同部门、不同渠道和不同途径而体现的。正是这种资金获得的途径不同，因而不同部门在投资去向上具有不同的标准。当移民扶持资金投向某一个乡镇、一个村的某一个具体基础设施项目时，其他部门的建设资金就可能不投向这个项目上。这往往造成国家移民扶持资金投资的“孤军作战”、扶持资金不能满足项目实施需求的现象，资金投入产出比不高，效益低下。

3 加快库区和移民安置区基础设施建设和经济发展的途径

3.1 加大投入力度

按照国家下拨资金的额度，以1∶1的配套比率，将农村基础设施建设资金纳入年度地方财政预算，每年投入资金增长要高于地方财政实际增长幅度。就杭州市来说，可以考虑按每个后扶人口每人每年10元的标准，支持区、县（市）移民机构有效开展工作。

3.2 创新资金运作机制

项目扶持资金直接核定到村，不能跨村安排使用，不利于资金效益最大化。在不违背基本政策的前提下，要允许区、县（市）适度统筹安排项目扶持资金。项目扶持资金结报现行实行县级报账制。要改变县级报账制中资金拨付的方式，由现行的扶持资金直接拨付给项目施工单位，改为拨付给项目建设责任主体。

3.3 创新效益提升机制

根据富村帮穷村、大村带小村的原则，杭州市行政区域内的村规模调整已结束。而另一个现实是，国家扶持库区和移民安置区农村基础设施建设的资金也没有所期待的那么多。因此，应根据资金量的大小和行政村规模调整的现状，以规划为龙头，以项目为载体，以绩效为目标，适度调整《库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划》，控制总量，注重质量，把握时间与进度。

目前库区和移民安置区基础设施建设的资金来源不同，使用时“各自为政”，客观上造成了库区和移民安置区基础设施建设项目重复投资、投资分散、规模减缩、建设周期拉长见效慢等现象。应该尽快改变这种旧的传统模式，在同级政府的统一规划和领导下进行适度资源整合，将扶持项目向事关民生的农村基础设施建设倾斜，将扶持资金向农村移民项目倾斜，相对统筹安排人力、物力、财力，早出、快出建设成效。

就移民体系而言，各级移民管理机构也应本着有利于推动产业形成、有利于项目绩效的提升，对现行的项目及资金加以必要的、相应的调整、整合，将现在的移民项目、资金“点人头分馒头”改变为“看块头分馒头”，形成“项目跟移民走、資金跟项目走”，有效对接新农村建设，发挥移民资金效益最大化，提升移民扶持项目绩效。

3.4 创新监测评估机制

公平公正，公开透明、阳光操作是一项基本原则。在实施库区和移民安置区农村基础设施建设规划时，应该创立、创新比较完整、规范的监督、监测和评估体系，加快项目实施民主化进程，为构建和谐社会添砖加瓦。这一监督、监测、评估体系应该包括民主立项制、项目招投标制、民主监督制、绩效评估制、资金使用公示制、信访督查制等多个子系统。

参考文献

[1]李丹，白月竹.水库移民安置的社会风险识别与评价[J].中国农村水利水电，2007，（06）：145-147.

[2]杨子生，贺一梅，等.我国西部水电移民安置的土地资源需求与保障研究一以云南省为例[J].水力发电学报，2007，（06）：9-13.

作者简介：陈海生，博士后，浙江同济科技职业学院，教授，研究方向：水生态研究。