地方政府融资平台负债经营财务风险分析

摘 要：地方政府融资平台因其经营性质特殊，所以相对普通企业来说，负债经营财务风险更为明显。本文分析了当前政府融资平台的负债经营财务风险的特点，提出在预算法修订这一新的历史阶段，在国家明确提出要剥离融资平台的政府融资职能的前提下，平台公司必须通过转型升级、走真正的市场化道路才能从根本上控制负债经营引起的财务风险，实现企业的健康发展。

关键词：地方政府融资平台；负债经营财务风险；风险控制

一、负债经营与财务风险

（一）负债经营的内涵及原因

1.负债经营的涵义

负债经营是指企业自有资金无法满足企业的正常营运、扩大经营规模、开创新产品新事业等产生的财务需求时，通过银行借款，商业信用和发行债券等形式获取资金，弥补企业的资金短缺，使企业资产不断得到补偿、增值和更新的一种现代企业筹资的经营方式。

2.负债经营的原因

负债经营形成的最主要原因是企业的自有资金不能满足其正常的生产经营和发展扩张的需要。

根据Weston & Brigham的企业金融生命周期理论，当企业处于创立期时，资金来源主要是创业者的自有资金，资本化程度较低。

此阶段企业信用等级较低、盈利能力较弱，融资能力也较差，只能依靠自有资金；当企业处于成长期时，资金来源主要是自有资金、留存利润、商业信贷、银行贷款等，易存在一定的资金缺口。

此阶段企业信用等级提高，盈利能力增强，相较创立期而言，融资能力有所加强，但存在发展的不确定性，不易进入资本市场进行直接融资；在成熟期时，则包括了以上的全部资金来源，投资回报趋于平衡，不易产生资金缺口，但信用等级高，易进入资本市场和公开债券市场进行直接融资，同时间接融资也较为容易；当企业处于衰落期，则是金融资源撤出，企业进行并购、股票回购及清盘等，投资回报开始下降，信用等级降低，直接融资和间接融资都较难。

（二）财务风险的内涵及原因

1.财务风险的内涵

财务风险是企业在财务风险管理过程中必须面对的一个现实问题，财务风险是客观存在的，企业管理者对财务风险只有采取有效措施来降低风险，而不可能完全消除风险。随着我国社会主义市场经济不断发展，不少企业为了在激烈的市场竞争中求得生存和发展，进行盲目扩张出现风险。

2.财务风险产生的原因

财务风险产生的原因有很多种，包括内因和外因。内在风险有企业自身经营状况以及财务管理能力等，外在风险是行业低迷以及国家宏观经济环境变化等。

（三）负债经营引起的财务风险

负债经营会为企业带来经营杠杆，同时，也会引起企业的财务风险。负债经营风险是指企业借入资金给财务成果带来的不确定性。它包括负债经营导致的所有者收益下降的风险，也包括负债经营可能导致企业财务困难甚至破产的风险。

由于企业负债产生的固定资金成本可以在税前抵扣，且并不随企业利润水平的变化而变化，所以适度负债会使普通股每股收益变动率会远远大于息税前利润变动率，从而产生经营杠杆。

但是，另一方面，过度负债也会产生一系列财务风险：

1.承担到期无法偿还债务的风险

债务资本有固定的到期日，有固定的利息负担，是通过抵押、质押等担保方式取得资金，资本使用上可能会有特别的限制。企业必须要有一定的偿债能力，保持资产流动性和资产报酬水平，作为债务清偿的保障，对企业的财务状况有很高的要求，否则会给企业带来财务危机，甚至破产。

2.承担利率变动的风险

债务筹资有固定的期限，到期需偿还本金和利息，不能形成企业的稳定资金，只能作为补充性资本来源。而且籌集债务需要信用评级，没有信用基础的企业和新创企业，很难取得足够的债务资本。并且如果银行利率变动将影响企业的承担利率的能力。

3.增加企业再筹资的风险

企业如果有了很大的负债规模，那么这个企业如果再一次进行融资时候会造成企业的再融资风险，企业再融资能力将会大大削弱。

二、地方政府融资平台的负债经营财务风险

地方政府融资平台是国家《预算法》修订前，各地方政府为了弥补当地社会民生、市政基础设施建设上巨大的资金缺口而成立的投融资主体。

目前，我国各地的地方政府融资平台公司都担负着各个地方政府社会民生、市政基础设施等公益或公益性项目建设及为其筹集庞大资金的重担。

其负债经营的财务风险特点是：

（一）资金结构组成中负债所占比例较高，偿债压力较大

地方政府融资平台公司因其性质是地方政府出资成立的国有企业，在评级和金融机构眼中，它就是地方政府的代表，政府是其隐形担保，所以这类公司只要是市级平台，资产达到一定的规模，很容易就能得到评级机构的AA以上评级，较易进入银行间债券、信托市场，金融机构授信额度也较大。

另一方面，从目前我国各地的融资平台公司的情况来看，大部分平台公司是企业法人而不是公司法人，并且是国有独资公司，不进行上市融资。从公开报道中可以看到，2014年11月28日，上海城投集团作为上海市国资委旗下资产总量最大的企业之一，改制为上海城投（集团）有限公司，才确立其公司法人的地位。部分企业只是其下属子公司上市，或利用上市公司进行委托贷款进行融资。同时，因主要进行基础设施建设，所以企业的资产规模虽然很庞大，但是流动性较差，在建工程、固定资产所占比例巨大。

所以，平台公司更容易通过银行贷款、委托贷款、发型企业债券、信托等形式筹集资金，且资金需求较大，从而导致其负债比例较高，很多平台公司特别是大量存在的县级平台公司负债率都在70%以上，甚至高达100%，偿债压力巨大。

以天津滨海新区建设投资集团有限公司为例，根据中国银行间市场交易协会网站显示的该公司2014年度短期融资募集说明书披露，其主要控股子公司有10家，在这10家中，2013年12月31日的资产负债率超过50%的共有8家，超过70%的共有5家，资产负债率最高的天津海河下游开发有限公司达到85.6%。

（二）融资平台的政府背景导致经营决策的非市场化

作为地方政府成立的融资平台，主要作用就是为本地区财政资金无法满足的公益、半公益性建设项目筹集资金，所以其存在本身就是政府的指令，主要经营内容也是替政府进行民生项目及市政基础设施建设。

以某市为例，该市有多个部门下属的平台公司：建设局下的城投集团，主要为该市进行市政道路桥梁等基础设施建设并进行资金筹措；房管局下的保投集团，主要为该市进行保障房建设并进行资金筹措；交通局下的裕丰集团，主要为该市进行国省干道、高速公路建设并进行资金筹措；财政局下的国控公司是该市资产规模最大的平台公司，也是上述多个公司的母公司，它是为全市进行统筹资金筹措。

这些平台公司的经营决策多数都是市政府的统筹决策，每个平台公司每年都有财政部门统筹全市资金缺口而制定的融资定额，这些资金还将是以统贷统还的形式统筹用于全市的项目建设。平台公司筹集资金后，按照政府统筹安排项目建设资金缺口投放，却并不掌握这些资金的实际使用情况。同时，这些公司大部分经营的是公益性质的项目，无法产生有效的现金流入。因此，平台公司无法有效改善其资金结构，降低负债比例，只能依靠“借新还旧”的方式偿还到期债务。

（三）平台公司管理人员不够专业

依托于各级政府部门成立的平台公司，管理人员很多都是从政府各部门选派的，部分已经脱离公务员身份，还有部分并没有脱离公务员身份，甚至在一些县级融资平台只是与当地部门是“一套人马，两块牌子”。

比如，某县财政局下的平台公司，其法人就是财政局的局长，工作人员也是财政局的工作人员，工作地点仍在财政局内，只是在财政局门口同时又挂了一块“某某县国控公司”的牌子。它们并没有专业的企业管理人员、从事投融资的工作人员。这种现象在全国各地处处可见。因此它们在管理上还类似于行政机关的管理方式，不符合现代企业制度，缺乏专业人才，经营管理还较为落后。

三、地方政府融资平台公司财务风险控制建议

针对地方政府融资平台的特殊性，现提出以下建议来控制其负债经营引起的财务风险：

（一）加快融资平台的转型升级

2014年10月，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确提出，剥离融资平台公司的政府融资职能。2016年1月11日，财政部发布《对地方政府债务实行限额管理的实施意见》指出，将取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制。在地方债紧逼的情况下，东部沿海发达地区的政府融资平台已经启动了“转型升级”，上海城投集团的改制就是顺应国家43号文的要求，主动求变。

但是中西部很多地方政府的投融资平台还处于发展的初级阶段，甚至有的平台公司才刚成立不久，战略定位、产业布局还没有完善，此类平台公司如何转型升级显得尤为突出。平台公司只有通过转型，才能解决高负债率的根源。

（二）建立现代企业制度，改善经营结构

平台公司应坚持“政企分开，管理分类”的思路，学习民营企业的发展，确立产业发展布局，建立现代企业制度，通过机制创新、管理提升来实现价值创造、回报社会的良性发展机制。

政府部门要尽量降低对平台公司经营决策的影响，针对政府需要承担的社会民生、市政基础设施类项目建设任务，可以积极运用PPP模式，鼓励社会资本参与建设，鼓励混合所有制经营，政府通过特许经营、购买服务等方式满足城市建设发展需要。

（三）吸引专业人员进入管理层，提高人员专业素养

在平台公司转型的同时，完成管理人员与政府部门的脱钩，原享有公务员身份的人员只能二选一，要么离开公司，要么脱离公务员身份。

同时，吸引專业管理人员，提升企业管理水平，招揽专业投融资人才，进行专业操作，提高企业盈利能力。

四、结语

市场经济条件下企业生存、发展都与负债相关。地方政府融资平台要想健康发展，必须正确对待负债带来的财务风险，必须顺应经济发展的需要，加速转型升级，走真正的市场经济之路。

参考文献：

[1] 吴叶琼.企业负债经营及风险形成因素分析[J].商场现代化，2010（8）.

[2] 上海城投集团改制为公司法人 启幕地方政府融资平台改革[N].澎湃新闻网.2014（11）.

[3] 王海平，张长喜，吴建.地方政府投融资平台如何转型 [N].21世纪经济报道.2014（12）.

[4] 路彩霞.论企业债务筹资[J].会计之友，2013（10）.

作者简介：毛慧芳（1979-），女，河北石家庄人，硕士，中级会计师，现任职于石家庄市发展和改革委员会，兼任石家庄市城联建设投资开发有限公司（石家庄装备制造产业园区融资平台公司）财务主管。