探析审计视角下建设工程造价管理和控制

李义桃

探析审计视角下建设工程造价管理和控制

李义桃

在工程建设管理领域，如何加强项目管理，确保在满足安全、质量和工期要求的同时，合理控制投资成本，实现最大的投资效益，是业界长期共同研讨的一个重要课题。建设工程造价管理与控制贯穿于工程建设项目的每一个环节，是合理确定、有效控制建设工程造价的重要管理手段。笔者作为一名工程造价审计人员，在本文中通过透视审计工作中所发现的、造成建设工程造价失控的一些突出问题，对建设单位在工程建设各个关键阶段的工程造价管理与控制措施加以探析。

审计视角 工程造价 管理 控制

一、引言

一个工程建设规模的大小，是以其总投资——工程造价来体现的。建设单位投资工程项目的建设，都希望以最小的支出获得最大的回报，而这也正是工程造价管理与控制的目标所在。建设工程造价管理与控制，就是在满足项目安全、质量和工期要求的同时，通过优化建设方案和设计方案，采用有效的方法和措施，把建设项目工程各阶段造价的发生控制在合理的范围和批准的限额以内，随时纠正各种可能发生的偏差，取得预期的投资效益和社会效益，实现项目管理目标。

近年来，工程造价审计作为工程建设项目、投资各方对工程造价管理与控制的一种重要监督手段，在我国各行各业的项目建设中运用日益广泛。在工程造价审计中，触及因工程造价管控不到位，所引起的建设项目造价失控各类事件层出不穷。下文笔者将以审计中发现的、造成工程造价失控的一些突出管控问题为基础，分析建设单位在工程投资决策、设计、发承包、项目实施和竣工结算各阶段中，加强工程造价管理和控制的各种过程管控措施。

二、建设工程造价管理和控制不当引发的各种突出问题

工程项目建设中，引起工程造价失控的问题数不胜数。其中，最为突出的问题有三点：

第一，重后期，轻前期。长期以来，有关管理部门和建设单位普遍习惯把主要精力放在建设工程后期的审核施工图预算和竣工结算上，致力于算细账。却忽略和放松了对整个工程造价影响最大的项目决策、设计阶段的造价管控，结果是费力不讨好、成效欠佳。

第二，签约、履行失控。工程发承包过程中，承包单位在投标时为了中标，通常对工期、质量等各项承包义务做出高标准承诺，且在投标报价时一般采取低价竞标的策略。但在履行合同时，却想尽花样，通过工程变更、签证索赔、补充协议等方式向业主争取更多利益。由于业主和监理单位造价管理的经验不足，若再履职不到位，必将造成工程造价失控。目前，这种现象在建设工程中最为普遍，且对工程造价的影响非常大，业主应高度重视、严格把控。

第三，竣工结算争议、纠纷多。竣工结算阶段最常见、最突出问题是，施工单位提供的工程建造资料不全，存在恶意篡改工程结算数据、弄虚作假、漫天要价的现象。若业主过程管控不良，没有详实的基础资料支撑，则分歧难以消除、争议不断升级，纠纷在所难免，双方都将伤不起。为此，建设单位应尽量加以防范，避免此类状况的发生。例如，某一办公大楼项目，合同暂定金额3700多万元，竣工后，施工单位利用竣工图编制结算申报金额7500多万元，建设单位按施工图加变更、签证模式初审金额4100多万元，由于双方分歧太大，互不认可。经审计核实，该项目施工期间并无重大方案变更，仔细比对竣工图和施工图，发现施工单位利用编制竣工图的便利，在没有任何变更的情况下，随意修改了地下桩的桩径、楼板钢筋的密度、混凝土的标号等数据或说明，并按此计量算价，但对变更取消应扣减的事项却视而不见，继续申报量价。这种行为无端增加了工程结算审计的工作量和审核难度，直接影响着竣工结算办理的顺利进行。

三、审计视角下工程造价管理与控制的措施

（一）重视项目前期决策、设计的造价控制

工程建设项目前期的决策和设计，是整个工程建设的基础，对后期各阶段的成本投入以及投产后的运营成本、收益都有深远的影响。一般情况下，工程建设项目决策方案和设计方案一经确定，不得更改，一旦改动，必将造成重大的损失和浪费，所以必须高度重视。例如，我国某沿海省份一电厂的两台600MW机组发电工程，最初设计为燃油工程，工程竣工运行不到一年，燃油供应中断，不得不进行燃煤改造，由此造成巨大的损失浪费。

1.以项目决策为起点，重点把握投资估算的管理和控制。项目决策是指投资者在调查分析、研究的基础上，选择和决定投资方案的过程，是对拟建项目的必要性和可行性进行技术经济论证，对不同建设方案进行技术经济比较，并作出判断和决定的过程。在工程项目建设的全过程中，项目前期的决策、设计对整个工程的造价影响最大，也最为关键。项目决策的内容是决定整个工程造价的基础，直接影响着决策阶段之后的各个建设阶段工程造价的确定与控制是否科学、合理。项目决策的正确与否，直接关系到项目建设的成败、工程造价的高低和投资效果的好坏，正确的决策是正确估算和有效控制工程造价的前提。因此，建设工程造价应以投资决策阶段为起点进行管理和控制。

在这一阶段，建设单位对工程造价的管理和控制重点在于，做好市场研究，搜集有关基础数据；参与项目决策，做好投资估算；参与工程造价管理，委托有相应资质的设计、咨询单位，进行技术经济论证，真实性、科学性地编制可行性研究报告和投资估算报告。投资估算报告编制应从实际出发，充分考虑施工过程中可能出现的各种情况及不利因素对工程造价的影响，科学预测市场情况及建设期间可能出现的价格调整因素的变化趋势，为项目总投资的控制提供决策依据。投资估算准确与否不仅影响至可行性研究工作的质量和经济评价结果，而且直接关系到下一阶段设计概算和施工图预算的编制，以及建设项目的资金筹措。

2.以设计控制为重心，推行限额设计。工程设计是工程建设项目进行全面规划和具体描述实施意图的过程。项目决策后，设计就成了工程建设和投资控制的关键，设计方案的优劣直接影响工程造价的高低和工期的长短。设计阶段是确定建设工程总造价的重要阶段，决定着项目的总体造价水平，对后面的工程招标和施工都有非常重要的影响。据相关资料表明，设计费用占工程全部费用不到1%，在项目决策正确的前期下，它对工程造价影响程度高于75%以上。若设计阶段推行限额设计，不仅能有效地控制整个项目的投资及造价，还能确保项目重点分项资金投入。因此，建设单位把握好设计关，就可未雨绸缪、达到事半功倍的效果。

要做好设计阶段工程造价的管理和控制，必须推行限额设计。限额设计是按照设计程序分环节，层层控制总投资，使其贯穿于可行性研究、初步设计、技术设计，直到施工图设计的各个环节，形成纵向控制。设计各环节按各专业进行投资分解，分块限额，具体分配到单元和专业，形成横向控制与纵向控制相结合。推行限额设计的关键在于，分解投资和工程量，即按上一环节批准的投资（或造价）控制下一环节的设计，将上阶段设计审定的投资额和工程量先分解到各个专业，然后再分解到各单位工程和分部工程。通过层层分解，严格控制不合理变更，再实现对设计规范、设计标准、工程数量、概预算指标等各方面控制的同时，实现对投资限额的控制和管理。这一阶段，要求建设单位积极配合设计单位精心组织，优化设计；设计人员充分听取多方意见，尽量减少或避免设计变更，对非发生不可的变更，应尽量在施工前提出；重点以控制工程量为核心，加大工程造价的控制力度。

（二）加强发承包阶段造价管理

建设工程发承包是完善市场经济的重要举措和维护市场竞争秩序的有效途径，一般大中型建设项目的发包必须进行招标。建设单位在拟定招标文件时，应科学合理地编制工程量清单、招标控制价以及评标标准和办法，以便顺利选择最合适的中标人，并与其签约。以实现对投标报价、合同价以及工程进度结算、竣工结算的有效控制，尽量减少签约后合同价款调整，避免发生合同纠纷，确保发承包计价活动规范有序地进行。

1.招标文件编制。招标文件编制应站在特定建设项目的角度，贯彻合法、合规、合理、适用、严密、准确的原则，确保内容完善。其中，必须重点关注招标工程量清单及招标控制价的编制，确保工程量清单完整、项目特征准确全面、工程量计算无误，尽量避免遗漏或重复。

2.中标人选择。招标中，中标人的选择非常关键，必须特别慎重。中标人的素质直接关系到建设工程安全、质量、进度、造价的合理控制，对建设工程投产后的顺利运营及运营效益产生最直接的影响。选择时，在考虑投标报价的同时，还必须关注建设业绩、财务资信情况、人员技术装备、近期相同或近似的建设业绩，优先考虑选择有类似建设业绩的项目经理。一般，评标小组均应推荐技术能力强、管理水平高、信誉可靠、质量保证措施完善、报价合理的投标人作为中标候选人，报建设单位选择。

3.合同签订。中标人确定后，发、承人应根据法律程序及时商榷合同相关细节，按照公平、公正、诚实、信用、严谨的原则签订合同，明确双方的权利和义务，确定合同的价款或价款的计算原则。尽量利用好合同专用条款，对通用条款中未明确到位或需进一步澄清补充的事项加以完善，对涉及合同价款变化之类的重要事项，必须明确流程和要求，且要有针对性和操作性，防范履约风险和纠纷。例如，发包人内部授权限定和明确非指定授权人签字材料无效；进度款报送、审核、支付的流程和时限；合同外委托的办理、确认流程；工程量签证的流程、时限及相关要求；竣工结算的办理和审核要求，明确要按发包人要求的格式、时间及合同计价原则实事求是地编制竣工结算，一次性报送全部相关纸质资料原件和电子资料数据，并要求承包人及时配合结算审核工作。同时，对弄虚作假、高估冒算行为明确考核处罚要求，对漏报事项明确按一视同仁放弃处理，防止承包人反复改报数据资料，结算难以定案等。

（三）做好项目实施阶段造价把关

施工阶段是对前期方案、设计、投资具体实施的一个重要环节，是工程实体形成、建设工程项目价值形成的过程。由于前期已完成工程设计及招投标工作，施工阶段的工程量已完全可以细化到施工每一个环节。建设单位应重点把握以下几个点：

第一，大胆引进工程监理制。由于一般建设单位投资建设管理经验欠缺，应积极主动引进工程监理，通过借助有经验的第三方力量全过程把关，确保质量、进度、投资三大目标的受控。

第二，注重合同管理，严格履行合同。相关人员必须非常熟悉合同所有条款，灵活应用，能随时利用合同条款，解决工程纠纷，确保全面履约。遇到合同中的不确定事件发生时，要及时收集资料、为结算留下依据。工程出现重大变化因素、履约矛盾、施工单位要求签订补充协议等特殊情况时，建设单位必须认真分析原因，不得轻易变更原合同，若确有必要，也须对新增条款按原流程审核后，由原签约人或指定授权人签订，严禁未经审核、授权随意变更原合同，引起工程造价失控。例如，某一总包方签订一总价包干合同后，下属分公司对其中非主体部分划分A、B两标段按相应工程量价同下浮一定比例后分包。施工时，B标段施工单位发现工程量变化太大，就与总包方分公司现场负责人商议，并签订了按实际工程量计价的补充协议，完全推翻了原合同的结算原则。竣工结算时，总包方与业主的合同超量只争取到少量补偿，而分包项目B标按补充协议办完结算后，A标施工单位结算时，也要求按同等原则办理，造成收不抵支。

第三，加强设备材料采购管理。设备费、材料费在建筑安装工程中所占工程造价的比例非常高，直接影响工程造价。目前，很多建设单位都自行采购设备和主材。对此，建设单位应做好两方面的工作：一是关注价格信息变化，严格审核采购量，把握采购时机，保质、保量、及时完成自购业务，满足施工进展需要，做好到货验收的保管和领用的交接，防止丢失损坏浪费以及施工单位超报超领。二是注重施工方采购材料验收，做好相关材料量价的验收记录，确保收料符合设计要求、质量合格，防止竣工结算时，施工单位高套单价索要价差调整费用。

第四，注重重大施工方案审查。确保方案在技术上切实可行，同时满足施工期限、施工质量、安全管理的要求。当方案变更涉及费用变化时，要特别慎重，防止施工单位的原因造成费用增加的变更要求。

第五，工程变更控制。在施工前，必须组织图纸会审，发现设计冲突、遗漏、错误应尽早要求设计单位修正，避免返工。对涉及费用调整的变更应严格控制，且必须经建设、设计、监理、施工单位等现场代表核实，并进行技术经济分析，尽量控制合同外费用增加。

第六，现场签证管理。签证是工程建设中经常性的工作，一旦发生或多或少都将引起合同工程量价的变化，管理不到位必将造成损失。现场监理及建设单位代表必须随时做好施工现场记录，所有签证必须亲自到现场见证，并测量后再计算确认。签证必须按合同要求办理，内容符合实际、事实表达清楚，符合合同约定的计量、计价要求。

（四）真实反映竣工结算阶段造价

竣工结算的审核是控制建设工程项目投资的最后一个环节，建设单位应要求施工单位按规定的格式要求编制竣工结算书，在规定的时间内一次性提交全部资料原件，并办理交接手续。建设单位及其委托审核机构，必须将施工单位提供的资料与自己掌握的资料进行认真对照，防止涂改。及时与现场管理人员确认合同内、外工程完成情况，核实工程量的真实、合法、合规、有效、准确性，对分部、分项工程量计算、计量单位、单价，材料信息价格的准确、有效性进行全面确认。对工程量大、综合单价高、涉及费用多、合同外委托、工程量签证、重新组价的事项等必须重点审核。对其中的工程量及其计量单位错误、乱套单价、重复计算、报增不报减、签证不合规、不真实的费用坚决予以核减，为建设项目工程造价控制最后把关。

四、结语

工程造价的管理与控制是一个涉及面广、综合性强，重心随着建设工程项目的实施与进展不断变化、循序渐进的一个动态管理过程。随着市场条件的变化，使得工程造价的控制与管理变得更为复杂。因此，相关部门对工程造价的管理须与时俱进，不断更新理念、完善法规和程序。在工程项目建设中，对工程造价的管理和控制既要全面，又要有侧重点。在工程实施的各个阶段，都要有控制造价的经济头脑，发挥建设单位掌握第一手资料的优势，及时关注可能引起工程造价变化的各种因素，做好分析和预测工作，减少或避免建设资金的流失。工程造价审计作为工程造价管理的重要监管环节，也应不断更新审计方法，提高审计质量和效率，以适应时代的发展，为工程造价管理做好监督与服务的工作，尽最大可能提高项目管理效益。

（作者单位为中国能源建设集团湖南火电建设有限公司）

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