浙江省和上海市建设粮食生产功能区情况调查

张合成 陈章全 韩巍 杜海涛

粮食安全问题始终不容忽视。浙江、上海两大粮食主销省（市）人地矛盾尖锐，对强化粮食供给保障高度重视。浙江省在省政府的强有力推动下，于2010年开始建设粮食生产功能区。经过5年多建设投入，累计建成粮食生产功能区7886个，面积676万亩，功能区内基本实现“田成方、林成网、渠相通、路相连、旱能浇、涝能排”，粮食生产现代化水平高。上海市为保住日益稀缺的耕地和稳定粮食生产，2015年也着手建设粮食生产功能区，80余万亩粮田已全部“上图入库”。两省（市）的探索实践取得明显成效，开辟了精准调控粮食生产的先河，为国家层面统筹建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区（以下简称“两区”）提供了重要借鉴。

主要经验做法

浙江省和上海市都采用“划、建、管”同步推进方式建立粮食生产功能区，主要经验做法有9个方面：

（一）底线思维确定目标与范围。浙江省、上海市经济发达、人多地少，特别是近年来经济社会快速发展、人口不断流入，粮地矛盾更显突出。为加强粮食供给保障，两地都把保障一定口粮自给率作为底线，固化相应面积耕地用于粮食生产。浙江省政府明确了口粮自给率达到80%的底线目标，规划全省建设800万亩粮食生产功能区目标，整体达到吨粮田水平。上海市提出市域范围实现20%口粮自给，规划在200万亩基本农田（其中，粮田130万亩）中，选择建设80万亩的粮食生产功能区，占粮田面积的60%以上。

（二）逐级分解落实任务与责任。浙江和上海分别由省政府、市农委发文部署，将全省（市）规划目标自上而下逐级进行分解，明确地、县、乡镇各级目标任务和责任。2010年初，浙江省政府办公厅印发《关于加强粮食生产功能区建设与保护工作的意见》，省发改、农业部门印发《关于印发粮食生产功能区建设规划编制导则和粮食增产任务的通知》，将建设目标分成2014年和2018年两个阶段目标，明确了各区县分阶段建设目标，并要求各区县按照导则编制建设规划，将建设目标分解落实到乡镇。上海市农委2015年印发《上海市粮食生产功能区建设的方案》，将80万亩粮食生产功能区划定任务落实到9个农业区县以及光明集团、上实集团、地产集团等所辖的乡镇（场）、村。

（三）明确条件择优选择划定。浙江和上海两地都对划入功能区地块条件提出了明确要求。浙江要求粮食生产功能区必须选择地势平坦、田面平整、相对集中连片地块，平原地区要求连片面积100亩以上，山区连片50亩以上，并划定形成了省、市、县三级粮食生产功能区。省级功能区面积在1000亩以上，市级在500亩以上。此外，对耕地质量、设施条件等也确定了相应的划定条件。地块集中连片有利于整体推进高标准农田建设，也能促进规模化经营和方便建后监管。上海市以永久基本农田划定工作为基础，要求粮食生产功能区选择在农田基础设施较好、组织化规模化程度较高、土地相对连片，区块面积基本在100亩以上。

（四）落实地块实现“上图入库”。浙江省和上海市都要求乡镇将功能区落实到村组和具体地块，并将划定形成的粮食生产功能区逐级“上图入库”，最终实现粮食生产功能区的信息化、动态化、可视化管理。浙江省在协调取得国土部门二调耕地数据的基础上，推动各县市农业部门根据地块实际情况重新核定修改，并由省农科院信息中心汇总，实现全省粮食生产功能区“一张图”，并对划定的“两区”进行了统一编号和在田边设立标牌。上海市农委推动各区县、企业开展划定工作时，明确要求将功能区落实到具体地块，并全部建立电子地图进行管理，形成功能区图册。

（五）高投入高标准建设提高产能。浙江省将相关渠道建设资金的70%统筹用于“两区”农田基础设施建设。在浙江诸暨市枫桥镇杜黄新村，当地8000亩粮食生产功能区建设投入高达3000万元，平均每亩近4000元。同时，省财政还按每亩10元的标准建立了基础设施管护专项基金，县、乡（镇）政府也配套落实了每亩40元不等的管护经费补助。上海市农委、市水务局、市林业局和市财政局联合成立农林水3年行动计划协调推进领导小组，合力加大财政投入，推进农田基础设施建设。市政府还拿出专门资金，对工作成效突出区县进行奖励，支持开展农田基础设施建设。

（六）差别化扶持调动种粮积极性。浙江省对粮食生产功能区给予每亩10元的水稻生态补贴。同时，对功能区内适度规模经营农户的粮食收购在最低收购价基础上加价0.2元/斤。据统计，粮食生产功能区种粮大户每年获得各级政府在育供秧、植保、农机、烘干等方面的各类补贴和奖励能达到年生产投入的近50%。上海市对粮食生产功能区规模化生产按1100元/亩的标准给予土地租金补助，并从财政资金中单独拿出200元/亩作为建好粮食生产功能区的奖励。上海市着力加大对农机合作组织的支持，市区两级在国家农机购置补贴基础上实行再补贴，补贴额度达到购置费60%。另外，政府对种粮所用种子实行统一供种，降低农户生产成本并保障了稻谷品质。

（七）培育新型经营主体稳定种粮意愿。浙江和上海都把培育农业专业大户、家庭农场等新型经营主体作为粮食生产功能区稳定发展的重要内容。浙江省采取财政补贴、提供设施用地指标等多种措施支持粮食生产功能区新型经营主体发展。建立粮食生产功能区，有利于种粮大户长期承包耕地，为农机等生产服务性组织提供了稳定的服务对象，扩大了农机和各类生产设施的投入，提高了粮食生产科技水平。另外，省市农业部门反映，适度规模经营程度越高、新型经营主体越多的粮食生产功能区，因为农户生产技能和农机等投入积累多、生产组织化专业化程度高，种粮收益稳定、改种其他作物意愿小，逐渐成为功能区的粮食生产“稳定器”。上海市着力加强家庭农场培育，已累计发展粮食生产家庭农场3500余户，遴选新型职业农民培育对象5500余人，还出台专门政策，鼓励家庭农场经营者子女接棒，促进粮食生产“传帮带”，培育“农二代”。

（八）严格审批稳定功能用途。浙江省制定了《浙江省粮食生产功能区保护办法》，明确功能区实行最严格的保护制度，县级人民政府对本行政区域内功能区保护负总责。同时，要求功能区列入限制建设区或者禁止建设区，除农业设施用地外，征占用功能区耕地原则上不予审批。对于能源、交通、水利、军事设施等省级以上重大基础设施建设项目确需征占用的土地涉及功能区的，须根据功能区建设状况提供相关材料，并经省农业行政主管部门审核同意。目前，浙江省对于征占功能区耕地300亩以下的，由省农业厅审批，300亩以上的须由省政府审批通过，保护办法有力约束了耕地的随意征占，稳定了粮食生产面积。

（九）强化组织管理与分工协作。粮食生产功能区建设涉及多个方面，既需要国土部门提供耕地利用情况资料、也需要发改和财政在政策资金上的倾斜投入，以及农业、水利等部门的通力合作。2010年以来，浙江省着力调动发改、财政、国土、水利、农业等部门力量，共同推动功能区建设。同时，浙江省要求县级成立政府主要领导任组长的领导小组，各涉农单位及乡镇长任成员，并将领导小组办公室设在农业部门，协调推动落实功能区建设工作。上海市为推动功能区建设，在市级层面成立了协调推进领导小组，对各区县划定和建设工作开展指导。各区县在政府统一领导下，由农业、水务、林业和财政等部门协同推进。

地方反映的问题

浙江省和上海市也向调研组反映了推进粮食生产功能区建设过程中遇到的一些问题，并希望在全国建立“两区”时能较好解决。主要有三方面：

一是法律法规支撑不足。无法可依一直是粮食生产功能区建设的一个难题。浙江省2012年在省级层面制定了《浙江省粮食生产功能区保护办法》，明确了功能区保护的有关要求，但办法中要求确保粮食生产功能区内每年至少种植一季粮食作物，与《农村土地承包法》中“农民对承包土地享有生产经营自主权”等条款相冲突。浙江省人大因此原因，同时考虑耕地保护已有《基本农田保护条例》，曾研究建议废除此办法。省农业厅考虑到，办法是督导各县抓好功能区建设的唯一有力依据，废除后各地抓粮积极性将大打折扣，经积极沟通争取，办法最终得到保留。据了解，上海市还未出台类似办法。

二是“非粮化”现象时有发生。根据在海盐县的调查，当地葡萄种植亩收益为0.8万元，甲鱼养殖亩收益为0.6万元，蔬菜亩收益为0.7万元，而粮食种植亩收益仅为400元。受种粮比较收益低影响，存在部分粮食生产功能区农田改种花卉水果等经济作物的现象。据浙江省2015年对各地粮食生产功能区种植情况初步调查，粮食生产功能区“非粮化”比例约为11%。由于农民对承包土地享有种植自主权，地方农业部门只能采取经济利益引导和乡镇、村组干部对农户劝导等方式，鼓励粮食生产功能区农民发展粮食生产。

三是划定难度越来越大。浙江省和上海市高度重视粮食生产功能区建设，并给出了功能区划定的标准和要求。但受自然地理环境因素限制，两地不少地区耕地地块面积小，并且分布比较零散。特别是在“七山二水一分田”的浙江省，经过多年建设后，符合集中连片、基础设施较好等划定标准、条件和要求的耕地已越来越难找，后续划定工作难度增大。以浙江省诸暨市为例，该市共有64万亩耕地，计划到2018年底建设功能区32万亩，目前已经完成25万亩。但要完成后续建设任务，由于剩余的山坡地多、粮食与经济作物插花地多、平原地区集中连片的好地越来越少，部分镇、村感觉工作有压力。

思考与建议

“建立粮食生产功能区和重要农产品保护区”是党中央、国务院做出的重大战略部署。浙江省和上海市通过建立粮食生产功能区，把产能落实到具体地块，把资金政策集中到具体作物，稳定了区域粮食生产和供给保障。结合浙江、上海实践经验，就如何稳步推进“两区”建设，提出以下思考与建议：

（一）制定定向扶持政策助力“两区”建设与管护。围绕实现保核心耕地、保产业安全、保主产区利益、保农民收益、保农业可持续，需要抓紧在实施投资倾斜政策、建立利益补偿机制、完善收益保障措施、创新金融支持政策、强化经营主体支持等五个方面，研究制定差别化的定向支持政策，保障促进“两区”建立和稳定发展。

（二）出台保护法律法规强化“两区”硬约束。为强化“两区”为粮食等主要农产品安全供应构筑第三道防线的作用，建立比永久基本农田更严格的监管机制，有必要探索制定“两区”保护的法律法规，强化“两区”保护的“硬约束”，为各级政府和农业部门落实“两区”监管责任提供法律依据。各省、市可相应制定规章细则，进一步完善监督执法。

（三）“两区”建设与管理应成为各级农业部门的基本职责。目前，浙江省正考虑将粮食生产功能区建成后的监测管护等职责交由国土部门履行。由于建立“两区”需要实现耕地量、质、用途、收益等的多重保护，很多工作都涉及农业部门的职责，并需要通过农业部门参与增强监管效力，因此，宜由农业部门牵头开展“两区”有关工作，确保“两区”切实发挥作用。

（四）高层次印发《指导意见》是开展“两区”划定工作的政策基础。建立“两区”意义深远，任务繁重，责任重大，必须落实各级政府责任才能划得准、建得好、守得住。鉴于“两区”的重大意义，并考虑两区工作涉及发改、财政、国土等部门，为推动此项工作顺利开展，建立“两区”的指导意见宜报请以党中央、国务院文件印发实施。

（五）分步部署“两区”工作推动划建管有序开展。在《指导意见》出台后，首先，尽快部署划定工作，明确“两区”划定具体品种和原则，确定各品种重点县域。其次，抓紧细化完善有关建设与管理的工作措施和支持政策，加强与发改、财政、国土、水利等部门的沟通协调，并推动建立部际协调机制，积极争取各部门在具体工作中的支持。