完善海洋伏季休渔制度的探讨——基于东海与浙江省的实践

岳冬冬，王鲁民，熊敏思，肖黎，张寒野

（中国水产科学研究院东海水产研究所，农业部东海与远洋渔业资源开发利用重点实验室，上海 200090）

完善海洋伏季休渔制度的探讨
——基于东海与浙江省的实践

岳冬冬，王鲁民，熊敏思，肖黎，张寒野

（中国水产科学研究院东海水产研究所，农业部东海与远洋渔业资源开发利用重点实验室，上海 200090）

海洋伏季休渔制度是目前我国最重要的海洋渔业资源保护管理制度，已经成为我国养护海洋生物资源、建设海洋生态文明、促进海洋渔业可持续发展的重要举措。通过对东海与浙江省伏季休渔制度历次完善情况进行梳理和比较，探讨完善伏季休渔制度。结果表明，东海伏季休渔制度调整的特点是延长休渔时间、增加休渔作业类型及细化休渔海域，浙江省的特点是规定了“定置作业”和“帆式张网作业”伏季休渔时间、保护区休禁渔、针对特定生物资源的休禁渔及捕捞辅助船纳入休禁渔范围；与东海伏季休渔制度内容相比，浙江省在保护区休渔、保护特定生物资源休渔和捕捞辅助船实施休禁渔管理等方面具有突出特点，并为从建设海洋生物保护区、延长休禁渔时间、管理捕捞辅助船等方面完善伏季休渔制度提供了有益的启示。在常规性伏季休渔期基础上，提出设立终年渔业禁捕区、特殊鱼类资源休禁渔期、临时性休禁渔期等多元化海洋休禁渔制度的建议。

伏季休渔；近海渔业；海洋保护区；可持续发展；东海；浙江省

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为了保护和恢复近海渔业资源，稳定渔业生产，我国自1995年在东海实施海洋伏季休渔制度。经过20年的完善与发展，海洋伏季休渔制度已经成为我国养护海洋生物资源、建设海洋生态文明、促进海洋渔业可持续发展的重要举措，更是保证沿海捕捞渔民生计需要和实现渔区社会稳定的重要制度。但我国海洋渔业资源衰退趋势依然存在，社会各界对加强海洋渔业资源保护，进一步完善和强化伏季休渔制度的要求和呼声不断提高。

休渔期作为一项技术措施，在保护海洋生物资源的实践中得到较为广泛的应用。按照休渔时间的固定性特征可分为常规性休渔和临时性休渔，其中常规性休渔是指每年在特定的时间、特定海域范围，针对特定作业方式实施休渔；而临时性休渔则是根据特定海域渔业资源衰退状况或渔业资源生物经济参数采取的休渔措施，时间长度取决于渔业资源恢复状况的评估结果。我国一直采用常规性休渔措施。自东海实施伏季休渔制度以来，国内学者主要从三个方面进行了研究探讨：一是定性分析伏季休渔制度的实施效果，即从生态效益、经济效益和社会效益等角度进行总结阐述，实施伏季休渔制度为近海渔业资源提供了休养生息的时空条件，在索饵、产卵及洄游等方面提供了良好的环境，有助于提高生物资源数量及质量，生态效益得到好转，进而在伏季休渔结束后，渔民可以收获更多渔获物，得到经济实惠，期间对于提高渔政执法能力和渔民生态保护意识等社会效益也有显著影响［1-5］，如徐汉祥等［4］对东海伏季休渔制度实施7年的效果进行了分析，认为其效果主要体现在捕捞产量明显增加，单位捕捞力量渔获量（CPUE）提高，东海渔场的资源状况、生态效益有了相对好转等；二是通过资源调查与监测数据分析伏季休渔制度实施效果，如程家骅等［6］以1990-1998年我国东海海洋渔业资源动态监测资料为依据，分析认为伏季休渔对东海渔业生态改善具有明显促进作用，其中产卵群体和经济幼鱼数量、相对资源密度、个体规格等生态指标均有好转［6-9］；三是对调整完善伏季休渔制度的探讨，如林龙山和程家骅［10］认为延长伏季休渔期对于带鱼、小黄鱼渔获量的增加和渔获质量的提升效果均较为明显，严利平等［11］认为延长东海伏季休渔时间，可进一步改善繁殖群体栖息地生态环境等，从生态、资源等角度建议延长伏季休渔时间［12-17］。

已有关于完善伏季休渔制度的研究成果中，主要围绕延长伏季休渔时间、增加休渔作业方式等内容展开，但目前这种休渔时间固定、周期长度较短的制度安排所发挥的功能更多地局限于渔业资源“暂养”，并不利于海洋生物资源保育恢复和渔业生产可持续发展。2013年3月国务院发布《关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》（国发〔2013〕11号）对海洋伏季休渔制度的完善和执行提出了明确要求。海洋伏季休渔制度事关沿海渔民切身利益，情况复杂，涉及面广，对该制度的调整完善需要从渔业资源评估、捕捞强度、捕捞作业习惯、经济效益等多方面予以综合考虑，其中加强顶层设计，突破现有常规性休渔措施，构建多元化休渔制度具有重要导向意义。基于此，本文拟从东海伏季休渔制度的完善历程入手，分析该制度的特征及未来发展趋势，同时解析浙江省休禁渔制度，最后在对东海与浙江省伏季休渔制度对比基础上，探讨完善我国伏季休渔制度的建议。

1 东海伏季休渔制度完善历程及特征

1.1 东海伏季休渔制度历次完善情况

由于对渔业资源开发利用的科学认识不足，在20世纪70年代，海洋捕捞强度短期内迅速扩大，直接导致传统经济鱼类资源呈现衰退趋势，为了缓解这一趋势，1995年在充分调查研究基础上，农业部对原伏季休渔制度进行了改革，这就标志着新的伏季休渔制度开始实施。之后，结合东海渔业生产实际，针对伏季休渔时间、作业方式等进行了逐步完善。历次调整情况见表1。

1.2 东海伏季休渔制度历次完善特点

东海伏季休渔制度是包含休渔时间、作业类型及海域范围的三维一体的管理措施。为加强海洋渔业资源保护力度，对东海伏季休渔制度进行调整和完善，必然至少涉及其中的一项因素，从而使得伏季休渔制度更符合渔业资源与海洋生态环境实际，提高伏季休渔效果。因此，对1995-2015年间东海伏季休渔制度历次完善特点进行分析，必须固定其中两个因素维度，才能清晰的描述另一个因素维度的调整特点。

1）伏季休渔时间长度变化特征。固定海域范围和作业类型两个因素，分析伏季休渔时间长度变化特点。拖网（桁杆拖虾暂时除外）和帆张网作业：在35°-27°N海域（海域范围细化管理，这里暂不考虑），1995年规定的伏季休渔时间2个月，到1998年延长调整为3个月，2009年延长为3.5个月；在26°-24°30′N海域（海域范围细化管理，这里暂不考虑），拖网和帆张网作业1998年伏季休渔时间为2个月，具体由福建省规定，到2009年调整为2.5个月。定置（张网）作业：1995年规定伏季休渔时间长度不少于2个月，1998年规定了伏季休渔时间范围为6月16日至9月15日，但具体时间长度仍不少于2个月，2009年将时间长度延长为不少于2.5个月。桁杆拖虾作业：2003年伏季休渔时间长度为1个月，到2006年调整为2个月。

表1 东海伏季休渔制度历次调整Table 1 Adjustment results of summer closed fishing season system in East China Sea

2）伏季休渔作业类型不断增多。从伏季休渔作业类型角度而言，纳入到东海伏季休渔制度的数量不断增多。1995-2000年规定的伏季休渔作业类型包括：拖网（桁杆拖虾暂时除外）和帆张网作业、定置作业。2001年将灯光围网纳入到伏季休渔范围，2003年将桁杆拖虾纳入到伏季休渔范围，2009年规定除单层刺网和钓具外的所有作业类型均纳入到伏季休渔范围，2011年则规定除钓具外的所有作业类型全部休渔，至2015年仍采用该规定。

3）休渔海域不断细化。从1995-2012年历次调整东海伏季休渔制度的结果来看，除定置作业的休渔海域范围由各省、自治区、直辖市规定外，其他休渔海域范围不断得到细化。1995年规定休渔的海域范围为黄海35°N以南-东海27°N以北海域和27°-24°30′N海域；1998年海域范围细化为35°-26°N海域和26°-24°30′N海域；2000年休渔海域为35°-26°30′N海域和26°30′N以南的东海海域；2001年休渔海域还细化增加了23°30′-22°30′N、120°-117°E海域；2009年进一步规定了26°30′N至“闽粤海域交界线”的东海海域；至2015年东海伏季休渔涉及海域范围包括35°-26°30′N的黄海和东海海域、26°30′N至“闽粤海域交界线”的东海海域。

2 浙江省海洋伏季休渔制度完善历程及特征

2.1 浙江省海洋伏季休渔制度完善历程

浙江省是率先提出和实施伏季休渔措施的省份。1979年7月1日至9月30日，为保护海洋产卵带鱼及其幼体，浙江省开始实施3个月的伏季休渔制度，由此开创了我国伏季休渔的先河。对浙江省2008-2015年海洋伏季休渔制度完善情况进行梳理（表2），有助于掌握其海洋渔业休禁渔管理特点。

2.2 浙江省海洋伏季休渔制度特点

在农业部规定的东海伏季休渔制度基础上，浙江省根据有关规定与要求对省内伏季休渔制度进行了调整，具有如下特点。

1）规定了“定置作业”伏季休渔时间。按照农业部规定的海洋伏季休渔制度，“定置作业”伏季休渔时间由沿海各省、自治区、直辖市渔业行政主管部门确定，农业部仅进行了“不得少于2个月或不少于2.5个月”的原则性规定。浙江省在此基础上，对定置作业类型的休渔时间进行了准确规定，同时还进行了调整和完善，其中2008年的规定为6月1日零时至8月31日24时，到2009年调整为6月1日12时至8月31日12时，2011年调整为6 月1日12时至9月1日12时，2013-2015年定置作业按照不同渔具作业类型执行伏季休渔，如执行刺网类作业和其他张网作业伏季休渔时间规定。

2）规定了“帆式张网作业”伏季休渔时间。帆式张网是20世纪80年代初期借鉴韩国同类型网具技术发展起来的一种新型单锚张纲张网，因其网口水平扩张装置为帆布而得名，由于该作业对渔获物容易造成一网打尽的结果，严重影响海洋生物资源可持续利用，因此备受诟病。2008年浙江省对帆式张网的伏季休渔时间规定为6月16日12时至9 月16日12时，2009-2010年参照“除单层刺网和钓具外其它未列举的所有作业类型”执行6月1日12时至9月16日12时伏季休渔期，自2011年起，帆式张网的伏季休渔时间延长为5月1日12时至9 月16日12时。

3）保护区休禁渔安排。为了保护带鱼资源，浙江省分别在东海产卵带鱼保护区和东海带鱼国家级水产种质资源保护区核心区执行5月1日12时至6月30日12时、4月16日12时至7月1日12时的休禁渔时间。

4）针对特定生物资源的休禁渔安排。根据相关海域范围内海洋生物资源的生态习性，分别制定了保护抱卵梭子蟹或幼梭子蟹和海蜇的休禁渔期，其中保护抱卵梭子蟹或幼梭子蟹的休禁渔时间为4 月1日12时至9月16日12时，保护海蜇的休禁渔时间为6月10日12时至7月25日12时。

5）捕捞辅助船纳入休禁渔范围。为防止渔业捕捞辅助船在伏季休渔期间向非法捕捞渔船提供收购或代运违禁渔获物及补给等后勤服务，破坏伏季休渔制度良好的执行秩序，浙江省于2011年规定了渔业捕捞辅助船随不同作业实行同步休渔，对于维护休禁渔制度顺利实施具有重要意义。

3 东海与浙江省伏季休渔制度的对比与完善启示

东海伏季休渔制度是禁渔区、禁渔期技术措施在东海渔业管理长期实践中产生的一项重要规定，其目标是通过在海洋生物繁殖和生长期设定休禁渔期（区），从而有效保护海洋生物的产卵群体和幼体，提高海洋渔业资源的数量和质量。在分析浙江省和东海海洋伏季休渔制度各自特点的基础上，提出完善东海伏季休渔制度相关启示。

表2 浙江省海洋伏季休渔制度调整（2008-2015年）Table 2 Adjustment results of summer closed fishing season system in Zhejiang Province （2008-2015）

3.1 东海与浙江省伏季休渔制度的区别特征

相比东海伏季休渔制度内容，浙江省在主要作业类型及伏季休渔时间安排方面均严格按照该制度规定实施管理，具体包括拖网、桁杆拖虾、灯光围（敷）网、刺网及笼壶类等，同时还具体细化了定置作业及帆式张网作业伏季休渔时间。除此之外，浙江省伏季休渔制度具有以下3个特点：1）通过建立保护区，实施相应的休禁渔管理，对于保护区内渔业资源具有重要的养护作用；2）结合特定生物资源特性，如抱卵梭子蟹或幼梭子蟹和海蜇，制定了专门的休禁渔安排，保护的针对性更强；3）将捕捞辅助船纳入到伏季休渔制度管理范畴，实施统一管理，有利于保证伏季休渔制度实施效果。

3.2 完善伏季休渔制度的启示

在渔业从业者（协会）、研究机构等积极参与下，兼顾渔业资源养护、渔民生计及易于管理等角度出发，伏季休渔制度在实施时间和作业方式两方面进行了动态调整。结合东海与浙江省伏季休渔制度的理论与实践，在伏季休渔制度完善趋势方面得到以下启示。

1）加强各类海洋生物保护区建设。众多国家和地区海洋保护区的实证研究证明，通过禁止或控制在海洋保护区的捕捞等人类活动，可以有效的保护海洋生物多样性，使得日益减少、枯竭的鱼类及其他海洋生物资源能在得到保护的栖息地中休养生息［18］。因此，结合东海海洋生物资源特点设立不同类型、级别的保护区，具体包括水生动植物自然保护区、水产种质资源保护区、海洋自然保护区和海洋特别保护区，通过加强各类保护区数量和质量建设，以实现对相关海域生物资源和生态环境的休禁渔保护。

2）延长主要作业类型伏季休渔时间。从浙江省2008-2015年海洋伏季休渔制度来看，在伏季休渔时间长度方面表现三个特征：一是主要作业类型伏季休渔时间长度按照农业部海洋伏季休渔通告内容执行；二是产卵带鱼保护区、东海带鱼国家级水产种质资源保护区核心区的休禁渔时间长度也以《设立东海产卵带鱼保护区》和《东海带鱼国家级水产种质资源保护区》规定的禁捕期或核心区特别保护期为准；三是从浙江省相关海域范围内渔业资源、作业类型实际出发，专门制定更为科学严格的休禁渔时间规定，如帆式张网作业和保护抱卵梭子蟹或幼梭子蟹的休禁渔安排。海洋伏季休渔制度作为我国最重要和最具影响力的渔业资源养护管理制度，延长伏季休渔时间长度对于更有效保护海洋渔业资源和海洋生态环境具有重要意义，科学研究结论及浙江等省份渔业从业人员都有这样的诉求。因此，建议农业部延长东海相关海域主要作业类型伏季休渔时间，由此可为海区内各省延长伏季休渔时间提供依据。

3）捕捞辅助船实施休禁渔管理。在当前伏季休渔期，捕捞辅助船不在伏季休渔渔船管理范围，对伏季休渔制度正常顺利执行产生两点影响：一是为非法作业渔船提供后勤保障服务，破坏伏季休渔秩序；二是部分捕捞辅助船改装成为捕捞船，在伏季休渔期进行生产作业。为了禁止上述影响伏季休渔制度实施效果的行为发生，浙江省于2011年将捕捞辅助船纳入伏季休渔管理，对于维护伏季休渔秩序取得一定效果，因此建议农业部规定将捕捞辅助船与捕捞船同步纳入伏季休渔管理。

4 设立多元化海洋休禁渔制度的建议

为有效遏制渔业资源过度开发问题，世界各国采取了诸多管理措施，可以归结为投入控制措施和产出控制措施两大类，其中投入控制指限定捕捞要素投入的种类和数量，包括对渔具、渔船、捕捞区域、捕捞时间或从业人数的限制等，如渔具和渔船管制措施、捕捞许可制度等；产出控制措施是指通过规定特定鱼类种群一定时期内（通常为1年）上岸的总量来限定渔业的产出水平，具体包括总可捕量制度、个别渔获配额制度、个别可转让配额制度等。虽然在《渔业法》中提出了“捕捞限额制度”，由于受到我国海域渔业资源复杂性、管理水平等因素制约，我国海洋渔业管理主要采用投入控制措施。为了转变伏季休渔制度对海洋渔业资源的“暂养”功能为“保育”功能，从而有助于实现东海渔场的恢复，在现阶段“常规性伏季休渔期”基础上，提出设立多元化海洋休禁渔制度的建议。

4.1 设立终年渔业禁捕区

终年渔业禁捕区（no fishing zone 或 marine protected areas）是当前渔业管理先进国家和一些发展中国家采用的有效保护海洋生态环境的重要措施，研究结果表明，设立终年渔业禁捕区对于恢复海洋生物资源，以及保护生态环境和生物多样性等具有重要意义［19］。

目前我国主要通过设立海洋保护区实现对海洋生态方面的保护，海洋保护区有海洋自然保护区和海洋特别保护区两种类型，其宗旨主要针对海洋自然资源和环境的保护，对于渔业资源的开发利用还有一定的余地和空间，如开展适当渔业活动和休闲渔业。为了能够有效的保护相关海域渔业资源，建议借鉴海洋保护区管理理念，通过资料整合、现场调查和渔业生态系统模型模拟相结合的技术手段，在该海域内实施终年渔业禁捕政策，并进行周期性渔业资源保护效果评估，根据渔业资源恢复评估结果及稳定性的结论，确定继续实施终年禁捕、适度开放或完全开放等管理措施［20］。

在终年渔业禁捕区实施禁渔时间长度方面，应至少在1年以上，具体时间可以结合设立终年渔业禁捕区时制定的渔业资源保护与恢复目标确定。

4.2 特殊鱼类资源休禁渔期

我国拥有约18 000 km的海岸线，海洋生物资源丰富，其中东海作为我国海洋水产的主产区，海洋捕捞总产量占全国的40%-50%，在我国海洋渔业中起着举足轻重的作用。东海渔业资源丰富，捕捞对象种类多，但在捕捞强度过大等因素影响下，传统经济渔业资源结构已经发生变化，目前小黄鱼、带鱼、虾蟹类及鲐鯵类、鲳鱼等资源成为东海渔业主要捕捞对象，马面鲀、马鲛鱼、鳀鱼、海鳗等产量也较高［21］，然而这些鱼类资源的产卵场、索饵场及越冬场环境相异，执行目前统一的伏季休渔期制度，对于合理利用不同种类渔业资源会受到一定影响，同时也不符合科学规律。因此，建议根据不同海域范围，结合传统渔场位置环境，制定针对特殊鱼类资源的伏季休渔期，从而提高伏季休渔制度的科学合理性，有利于渔业资源恢复与保护，如浙江省在4月1日12时至9月16日12时，31°-27°N沿岸和近海对以抱卵梭子蟹或幼梭子蟹为主要捕捞对象的作业渔船实施的休禁渔制度。

4.3 临时性休禁渔期

按照目前我国伏季休渔制度的规定，除定置作业外，其他参与休渔的作业方式均采取固定时间实施伏季休渔。从渔业资源实际生物特性出发，不同鱼种具有特定的生长周期，同时也受到外部海洋环境及自身适应性的影响，为了合理利用近海渔业资源，保护不适宜捕捞的群体，如幼鱼，应在现有伏季休渔制度基础上，适时采用临时性休禁渔制度，以保护渔业资源，即在正常捕捞生产时期，根据生产调查和科学调查的结果，如果发现幼鱼资源所占比例高于相关标准，排除渔具渔法等问题外，则实施临时性休禁渔制度［22］，从而保护幼体或未达到性成熟的重要鱼种资源，具体临时休禁渔的时间长度，应结合特定鱼种的生长特性予以考虑，如据FiS 4月27日报道：根据墨西哥国家渔业研究所（INAPESCA）在墨西哥湾和加勒比海地区进行的生物研究，墨西哥国家渔业和养殖业委员会对今年的虾捕捞业设定临时禁捕时间，该关闭期旨在保障墨西哥湾和加勒比海域联邦海域内甲壳类海洋物种的可持续生长。

5 展望

海洋伏季休渔制度自1995年实施以来，经过数次调整完善，已经成为我国最重要和最具影响力的渔业资源养护管理制度，取得了良好的生态效益、经济效益和社会效益。然而，现行伏季休渔制度仅是对伏季休渔期期间捕捞努力量进行控制，而对于非伏季休渔期的实际捕捞努力量如渔船主机功率、渔具数量与规模等难以控制，其结果往往是伏季休渔期结束后2-3个月内伏季休渔的资源养护效果即被消耗殆尽。

经过20年的实践证明，在现有以投入控制为主的海洋渔业管理措施下，伏季休渔制度是当前东海最可行和有效的渔业资源保护措施，因此，完善伏季休渔制度对于保护渔业资源和海洋生态环境具有重要现实意义。但是，单独完善伏季休渔制度，而产出控制制度及捕捞强度控制等措施不能有效衔接的话，其伏季休渔制度的实施效果仍将难以实现突破。因此，借助《渔业法》修订契机，将产出控制制度和缩减捕捞强度实质性纳入海洋渔业管理范畴，对于实现东海乃至全国海洋渔业可持续发展具有重要意义。

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（责任编辑：童成立）

Improving the marine summer closed fishing season system： A case study of the practice of Zhejiang Province and the East China Sea

YUE Dong-dong， WANG Lu-min， XIONG Min-si， XIAO Li， ZHANG Han-ye
（Key Laboratory of East China Sea and Oceanic Fishery Resources Exploitation， Ministry of Agriculture； East China Sea Fishery Research Institute， Chinese Academy of Fishery Sciences， Shanghai 200090， China）

The marine summer closed fishing season system is currently the most important marine fishery resource protection and management system， and it becomes an important measure to conserve marine biological resources，construct marine ecological civilization and promote the sustainable development of marine fisheries. Based on the comparison of the marine summer closed fishing season systems between the East China Sea and Zhejiang Province，this research discussed how to improve the marine summer closed fishing season system. Results show that the characteristics of the marine summer closed fishing season system of the East China Sea were extended closed fishing season， increased fishing gears and methods for and refined closed fishing area. While the main characteristics of the marine summer closed fishing season system in Zhejiang Province were the summer closed fishing season of “set-net”and “stow net”， closed protected fishing area， closed fishing for protecting specific biological resources， and included fishery support vessels in the marine summer closed fishing season system. Compared with the marine summer closed fishing system of the East China Sea， the practice in Zhejiang have more advantages， providing a useful inspiration for constructing protected marine organism areas， extending the closed fishing season and managing fishery support vessels. Lastly， on the basis of the periodical closed fishing season system， this paper also provides some policy recommendations of establishing diversified closed fishing season to improve the marine summer closed fishing system and sustainable development of inshore fishery， including closed fishing in marine protected areas， closed fishing season for special fish resources， and temporary closed fishing season.

summer closed fishing； inshore fisheries； marine protected areas； sustainable development； East China Sea； Zhejiang Province

the Special Scientific Research Funds for Central Non-profit Institutes （2015G02）.

YUE Dong-dong， E-mail： yuedd@ecsf.ac.cn.

16 June， 2015； Accepted 27 October， 2015

S931

A

1000-0275（2016）02-0337-08

10.13872/j.1000-0275.2015.0190

中央级公益性科研院所基本科研业务费专项（2015G02）。

岳冬冬（1982-），男，陕西兴平人，博士，助理研究员，主要从事渔业经济与发展战略研究，E-mail： yuedd@ecsf.ac.cn。

2015-06-16，接受日期：2015-10-27