塔里木河流域生态补偿机制初探

王光焰

【摘要】塔河近期综合治理项目实施以来，特别是流域水资源管理体制改革以来，塔河治理工作取得了世人瞩目的社会、经济、政治和生态效益，流域水资源统一管理、统筹兼顾、和谐发展、全面发展的思想逐步深入人心，大局意识、全局意识、节约用水和限额用水意识逐步增强。但是，流域内经济社会与生态环境用水矛盾依然存在，抢占、挤占生态水现象频发，其所带来的环境干扰引发生态退化，成为流域可持续发展的重大障碍，威胁流域发展安全，增加经济建设成本，导致了生态恢复重建与社会经济发展的矛盾，为此，笔者借鉴福建省、黑河流域、新安江流域经验，并结合塔河流域实际，对塔里木河流域生态补偿机制进行初探。

【关键词】塔里木河；生态；补偿；机制

1、塔河流域流域占用生态水补偿机制

目前，塔里木河流域水资源管理存在的突出问题之一是抢占生态用水，威胁着流域生态环境。这个突出问题反映了我们目前在流域水资源管理和生态保护方面还存在着一些政策缺位，特别是有关流域生态建设和水资源管理的经济政策严重短缺，使得生态效益及相关的经济效益在保护者与受益者，受益者与受害者之间的不公平分配。导致了受益者无偿占有，未能承担破坏生态的责任和成本；受害者得不到应有的经济补偿，挫伤了节约用水和保护生态的积极性。这种生态保护与经济利益关系的扭曲，不仅使流域的生态保护和水资源管理面临很大困难，而且也影响了地区之间以及利益相关者之间的和谐。按照 “谁破坏谁治理、谁占用谁补偿”的原则，提出建立和实施塔里木河流域生态水量占用补偿机制，制定《塔里木河流域生态水占用补偿费征收管理办法》（以下简称《办法》）。对占用塔里木河流域生态水量的，按下列标准累进加价征收生态水量占用补偿费：超限额10%以内的部分按其当地水价的3倍缴纳生态水量占用补偿费；超限额10%—20%的部分按其当地水价的6倍缴纳生态水量占用补偿费；超限额20%以上的部分按其当地水价的10倍缴纳生态水量占用补偿费。未经自治区人民政府批准，对擅自挤占生态水的单位和个人，按其当地水价的15倍缴纳生态水量占用补偿费。

通过该机制的实行，对塔里木河流域内部分州、地、兵团师和用水单位抢占挤占生态水的情况，实施强制性补偿的政策措施。征收塔里木河流域生态水量占用补偿费，建立和实施生态水补偿机制后，对抢占挤占生态水的单位，除了在流域内通报批评外，由塔里木河流域管理局代表政府强制要求占用者按累进加价的方法和规定的标准交纳生态水量占用补偿费。使占用者要付出高额的代价，无利可图，节约用水、不超用水者不吃亏，就能維护流域水资源有序管理，统筹兼顾，促进流域经济社会全面协调可持续发展。

征收流域生态水量占用补偿费是一种政府强制措施，具有惩罚性质，其征收决定和缴纳数额是塔里木河流域水利委员会确定的，由塔里木河流域管理局代表政府按年征收、管理和使用。对违反《办法》规定拒不缴纳生态占用补偿费的，由塔里木河流域管理局报自治区水行政主管部门、财政部门，或兵团水利局、财政局，从其财政预算拨款或财政转移支付款中抵扣。对抢占挤占生态水的单位，在进行流域内通报批评、追究领导责任的同时，还要责令其按当地水费的若干倍交纳生态补偿费。对占用他人限额内水量的，以其高位水价的若干倍给予补偿。充分发挥水价的杠杆调节作用，强化人们的节约用水意识，促进节水型社会建设。这个制度是有利于维护流域水资源统一有序管理，统筹兼顾、全面协调可持续发展的。

2、设立流域生态治理专项资金

借鉴国内福建省流域生态补偿机制的成功经验，在塔里木河流域设立流域生态治理专项资金，由自治区人民政府或水利部每年投入一定的资金，用于支持塔里木河源流及塔里木河干流流域治理；由塔里木河流域管理局设立专户管理，专项资金主要用于专款用于源流和干流上游年度整治计划内的项目，重点安排畜禽殖业污染治理、农村垃圾处理、水源保护工程；工业染防治及污染源在线监测监控设施建设等项目。资金的拨付办法参照财务的 “专项资金管理办法”。

3、进行流域生态功能区划，确定产权主体

根据生态补偿的目标和定位，对流域进行生态功能区划分，进行分区管理建设。生态补偿政策的制定首先要解决的两个基本问题是“为什么要补，谁补给谁”的产权问题，而进行流域生态功能区划和经济发展区划是准确解决上述问题的最好方法。生态功能区是通过系统分析生态系统空间分布特征，明确区域主要生态问题、生态系统服务功能重要性与生态敏感型空间分异规律，制定出来的区域生态功能分区方案。生态功能分区是确定优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的基础，四类主体功能区是对生态功能区的经济发展定位。只有清晰界定了接受或支付生态补偿的区域或主体，才能明确各个功能区的职责，并据此制定本地区的经济发展规划，这是生态补偿机制建立的法律与政策依据。

4、广泛吸收相关利益主体参与生态补偿机制的建设

生态补偿机制建立的过程中要鼓励相关利益群体充分参与其中。生态补偿政策的根本目的是调节生态保护背后相关利益者的经济利益关系，进而形成有利于生态环境保护的社会机制。对于一个涉及众多利益相关者的政策，要保证公平和合理，就必须让利益相关各方公平参与。具体说来，就是要针对不同地区生态环境功能和生态补偿机制的差异来引导本地居民参与生态机制的建设中。比如对塔河干流经济相对发达地区，可以利用较为完善和开发的市场机制积极探索市场补偿的方式；对源流地区经济相对欠发达而言，在补偿贫困地区居民因保护环境而牺牲的机会成本的同时，要结合当地情况吸纳当地居民参与发展与环境生态相适应的产业结构，鼓励补偿区人民承担生态保护建设项目，通过项目来真正持久提高居民收入，环境脆弱的落后地区的生态保护才能可持续地发展下去。