浅析中小城市政府购买公共服务配套制度设计

李明慧

摘 要：当前政府，特别是中小城市积极进行政府购买公共服务的探索，既是响应国家，省政府转变政府职能的必然选择，也是提高市民生活满意度和城市发展认可度的有效方式之一。以往，政府履行公共服务职能，提供人民满意的公共产品，主要集中精力提供公共设施建设、基础教育、基本医疗、社会保障等，经过数年的发展，基本建立起适应社会和谐发展的公共服务体系。当前，政府购买公共服务要充分引进市场机制，克服“政府失灵”，为此，中小城市政府购买公共服务依托相应的制度创新，从政府职能转变着手创立新方向，从法律支持，制度落实和增加社会力量等方面逐步完善公共服务的购买。

主题词：中小城市；公共服务；设计

一、中小城市公共服務界定

笔者综合学界对公共服务的定义，将本文涉及的公共服务界定为以实现公民公共利益、满足公共需求为目的，由政府或其他主体（企业、社会组织及社会力量等）运用或承接公共权力、公共资源向社会群体提供的服务。包括：教育、卫生、文化、科学研究、体育、生态环境等领域的服务。作为公共服务各项事业发展都处于起步阶段的中小城市，对于公共服务应着眼于人民最迫切最渴望得到提供的公共服务为突破口，逐步加大力度，分步走，分类别，分层次进行公共服务的供给，当然公共服务供给是要站在政府购买的大前提之下。

考虑到中小城市发展的制约因素，结合民众对公共服务的期望，笔者将中小城市政府购买公共服务的过程界定为：由政府职能部门提出财政资金预算和公共服务购买项目方案，公开购买计划，让广大有资质的服务供应者和力量参与正常程序的采购，询价或者谈判形式，订立合同（协议）或赋予的特许权，服务供应者提供（生产）的商品、服务或公共设施，政府全程参与监控和服务效率的绩效评估并支付其资金的一种由政府主导向以满足使用者服务需求的一种制度安排和实施机制。

基于以上界定，本文试图找到中小城市政府购买公共服务的制度设计的方向和创新点。

二、政府购买公共服务的努力方向

（一）政府要转变社会管理职能，结合中小城市的政治、经济和社会力量等因素来完善政府公共管理职责。将居民最关心的失业保险范围、基础医疗保险、良好的医疗就医机会、基础教育优势资源的分配等公平化、市场化，切实做好市场纠责，让政府好的决策引领中小城市的发展。

（二）政府要完善社会保障体系，切实解决弱势群体的发展问题。坚持“劳动者自主择业、政府促进就业、市场调节就业”的方针。解决好进城务工人员的就业发展，社会保障和技能培训等影响就业发展的公共服务。特别是进城务工人员承担了绝大数的城市基础建设的工程，让他们能够在公租房租住、子女入学、技能提升，保险等享受到政府的优质服务。

（三）政府要有意识地培育社会力量的自治能力，以政府为主导，非营利组织和学术社群参与为辅助，吸纳有一定代表性的民众参与，最大限度地让更多的民众参与。社会力量积极参加到公共服务的供给中来，能够提供更多的公共品和公共服务，以弥补政府在此方面的不足，从而提高政府公共服务质量，提升中小城市综合竞争力。

（四）加强中小城市政府自身建设，切实提高公共服务效率。中小城市在新闻宣传、公共服务监督、新媒体舆论等社会综治问题上要下大力气，树立形象，依法服务，在服务定位上推进依法决策、实施政府公共服务公开制度。

（五）扩大政府决策的公众参与性，政府提供什么公共服务、怎样提供，应当事先听取公众的意见，以公众意愿作为第一价值取向，并建立有关了解民意、公共参与决策的渠道、规则和程序。

三、中小城市政府购买公共服务的必要支持

（一）有关法律的完善，使政府购买公共服务行为有法可依和有章可循。建议在国家层面尽快出台政府购买公共服务的指导意见，确立其服务宗旨、目标、原则、主要内容、职责范围、体制机制、监督和评估等。同时，中小城市要尽快研究并制定适合当地实情的政府购买公共服务的指导性目录，明确范围、种类和标准。尽量在政府层面出台相关的政府购买公共服务的细则和程序。

（二）加大培育社会组织、机构和企业作为公共服务的承担主体是中小城市政府可以花力气储蓄的无形资产。从舆论、资金和政策等方面支持各类公共服务的承担主体的发展、壮大，为社会组织、机构和企业承担公共服务提供更加公平、公开、公正的政策环境。在具体措施上，一方面，中小城市政府每年提供平台，向全社会征集具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织、机构和企业目录，另一方面，积极培育，从创办、起步阶段就对社会组织给予关键性支持，从办公场地和设备到优惠的税收和财政政策给予发展中的社会组织。

（三）积极探索适合中小城市政府购买公共服务的模式。中小城市政府购买公共服务的方式主要可以是：政府和社会组织合作采购，政府补贴承包，形式性购买（政府委托）三种。中小城市的财政收入和社会发展状态还不允许我们绝对地放手市场竞争，甚至公开招标的形式。换言之，中小城市的购买公共服务还得依靠政府和社会组织的合作，实现购买方职能上的延伸，一定程度上解决公共服务提供不足的情况，培养一批社会志愿者，当然这样的方式需要建立在良好的社会监督情况之下，防止国有资产流失的风险。一种方式可以是政府补贴承包的形式，向有资格的服务对象按照一定的契约标准提供补贴，达到购买公共服务的目的。

（四）建立健全政府购买公共服务的监督和评估机制。积极调动社会公众、大众媒体的监督力量，运用电子政务和政府购买公共服务的网络平台，公开政府购买公共服务的相关事宜，并能实时查询相关信息，使政府购买公共服务行为透明化。承接服务的社会组织的组织机构代码、证书、服务项目、服务方式等都是真实有效的，通过建立信用评价体系，对社会组织在公共服务领域的表现进行统一评价，为政府购买公共服务决策提供依据和参考。在政府购买公共服务所签订的购买合同中，需细化购买服务的数量、质量和费用标准，并确立量化的参照值，使政府购买公共服务的绩效评估具有可操作性。

（五）通过政府购买专业事业单位所提供的服务方式，推动新型公共服务体系的建立。随着社会组织力量的增强，鼓励社会组织进入专业事业单位所承担的服务领域中开展服务竞争，从而通过竞争机制来提高公共服务效率。

四、中小城市政府购买公共服务的制度创新

从发达国家和地区的经验来看，在公共服务领域，可以实施政府购买公共服务的范围很广泛，内容很多，包括教育、公共卫生、福利、社区服务以及文化、科技、就业促进、保障性住宅、城市规划等很多方面。从我国部分城市实施政府购买公共服务的实践来看，目前政府购买的公共服务还主要集中在社区服务、教育、公共卫生、扶贫、养老和艾滋病防治、福利和救济等少数几个领域，涉及的领域还是很有限的，需要逐步扩大。国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确指出，“教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会力量的作用，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。”结合笔者制定的《中小城市政府提供公共服务与购买服务现状的调查问卷》调查发现，当前居民都城市的满意度调查中，满意度较高的几项是城市绿化、供水、供电、供气服务，最希望社区的娱乐设施、金融设施得到改善。

由于中小城市在政府购买公共服务方面还处于起步阶段，因此，不可能齐头并进，如果短期内在各个地方各个领域全面推广，应选择若干容易推广和实施的领域优先进行。比如问卷中居民最期待和满意度较高的几项社会服务集中在着力社区的公益服务、便民服务就应该成为曲靖政府购买公共服务的优先选择项目，另外一些特殊群体的社会服务，比如残疾人服务、养老等领域的服务是属于弱势群体亟待解决的服务问题，也应该成为购买当中的必须实施的项目。

（一）以税收的征收来权衡政府成本。公共服务实现的前提和保证是税收。政府是居民在公共事务中的管理者，居民是公共服务的最终需求者和出资者，政府成本决定着居民纳税额的高低。权衡政府成本，树立政府所提供的公共服务的成本就是社会的付出、人民的汗水，政府必须重视成本，审慎运用。

（二）创新预算制度，鼓励多劳多得。提供服务的单位要得到更多的钱，就必须提供最优质的服务，分到的预算越多，要办的事就越多，责任就越大。促使单位对于新增公共服务事权，优先考虑从市场购买，在资金安排上扭转增事必然增人增机构的状况，同时建立起一套完善的考核体系。

（三）加快政府行政方式的改革。政府的部分服务职能，例如政府办事指南的查询、政府信息、公众咨询与投诉、审计、各类节庆礼仪晚会活动的策划实施、政府重大调研课题、政府部门的绩效测定，各类人员的培训和再教育等等，均可签约外包给市场上的专业机构来承担。

（四）创新科教文卫事业的格局。政府公共服务的主要责任是向居民提供义务教育、群众文化和体育、基本医疗服务，在保障此条底线的基础上，创新科教文卫思路，采取合办、联办、承办和自办等灵活多样的方式，积极引入各类社会资本，发展民办教育和具有独立法人资格的集团，推动国有民办学校和由开发商、其他企业或私人投资兴办的学校的发展。本着“不求所有，但为所用”的原则，充分整合和最大限度地利用辖区内各种文体卫资源，形成优势互补、资源共享的利益联合体。

（五）推行社区和民间组织自治。社区和民间组织是政府职能转变的承接者，是社会诉求的反映者，又是提供社会服务的参与者。在现代公共治理框架下，政府应通过积极稳妥地发展社区和民间组织，逐步把一些传统意义上的社会管理职能下放给社区和民间组织承担，有利于培养和提高社会自我管理能力和有机整合程度。

中小城市政府通过对公共服务在制度上的这些创新，既有利于积累和总结经验，有利于进一步扩大政府购买公共服务的领域，规范政府购买公共服务的程序和过程，提高政府购买公共服务的效率。

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