我国农地使用权抵押制度的改革与创新

韩佳馨 苏根成

摘要：土地使用权抵押是一种有效的融资担保方式。我国农业和农村经济的发展虽然一直有政府的资金投入和支持，但因投入力度不够，难以满足农民的发展愿望。土地作为农民最重要的生产、生活和保障性资料，价值量大，因此，农民想利用土地来融资。但我国相关法律对农地抵押有着严格的限制，除有特别规定的基本上是不允许抵押，农民用地抵押获得贷款的想法遭遇阻碍。针对这样的情况，本文分析了当前我国农地使用权抵押的必要性和可行性，并提出了农地抵押中存在的问题，对未来的农地使用权抵押改革提出了新的设想。

关键词：农地使用权；农地抵押；困境；改革与创新

我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。土地所有权不得交易，不具有流转性，因此不论是国家土地所有权还是农村集体土地所有权都不能抵押，只有使用权才可以。所谓农地使用权抵押，是指第三人或农地使用权人在法律允许的范围内，在不转移农地占有的前提下，将农地使用权作为履行债务的担保，当抵押人不履行债务时，债权人有权依法处分该农地使用权并可根据处分所得的价款优先受偿。农地使用权是否可以抵押一直是一个有激烈争议的话题。

1. 现行法律对农地使用权抵押的规定

到目前为止，我国各项法律法规对农地使用权抵押都采取了严格的限制和约束。现行的《担保法》、《担保法司法解释》、《农村土地承包法》以及刚颁布的《物权法》对土地承包经营权原则上禁止设立抵押，把家庭承包取得的土地承包经营权排除在可抵押的财产范围之外[1]。

最早对农地使用权抵押问题作出规定的是1995年颁布的《担保法》，相关内容规定：农地本身不允许单独设定抵押，但有两种情况除外。一是“四荒”地的使用权，即承包的荒山、荒沟、荒丘和荒滩等荒地的使用权；二是以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物作为抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押[2]。

2002年颁布的《农村土地承包经营法》规定了两种农村土地的承包方式。并做出了如下规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证书的，可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”

2007年的《物权法》中关于农地使用权抵押的规定有：第128条规定可以通过互换、转包、转让的方式流转土地使用权，但没有提出抵押的方式；第184条规定耕地、宅基地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权不得用于抵押，但法律规定可以抵押的除外；第201条对用于抵押的集体土地使用权在实现抵押权后，要求不得改变土地所有权的性质和土地用途。相比较前面法律的规定，《物权法》对农地使用权抵押问题的规定更加完备，也更加清晰。

2. 农地使用权抵押的必要性和可行性分析

2.1 必要性分析

2.1.1 解决新农村建设融资的需要

农业是一种比较效益低、高风险的弱质性产业，农业发展除了国家的补贴支持，更多的是依靠农民自己的投资，但由于农民财力有限，农民在生产过程中往往无法满足农业可持续发展的资金投入需要，因而限制了农业的发展速度和规模。为了解决农业建设的资金问题，只能通过农地使用权的抵押。这样的话，就可以融通农业资金，解决农业中的资金投入不足问题，既促进了农业生产，又利于农民增收，更有利于21世纪更好更快地建设新农村。

2.1.2 推进农村土地流转的需要

目前，农业中存在的一些问题限制了农村土地的流转，如：土地流转信息不畅、农业保障体系不健全等。而农地使用权抵押就能很好地解决这些问题。第一，农地使用权抵押中加入了银行角色，银行的信用度会增加市场对农地使用权的接受度，从而促进农地使用权的交易和流转。第二，农地使用权抵押的实现利于政府建立健全的农地使用权抵押流转市场，可以完善农地流转的形式，增加农地流转的可能性。

2.1.3 体现现代农民价值观的需要

新世纪下的农民是体力型和智慧型的结合体，认识到土地不仅具有自然属性，还具有经济属性，稀有、价值量大，因而要将土地表现出资本的特性。农民认为，农地使用权若能抵押，就可将获得的抵押资金投入农业建设中，装备先进的农业设备，提高农业生产效率，获得更多的收益。

2.2 可行性分析

2.2.1 土地社会保障功能弱化

从国内实际情况来看，农民对土地的依赖性在下降，土地的社会保障功能弱化，尤其是发达地区更为明显。一方面，农民主要收入来源由农业收入逐步转向非农业收入。

2.2.2 土地流转的开放与发展

我国土地流转规模的扩大、速度的加快为农地使用权抵押创造了条件。农地抵押不同于其他资产的抵押，如果到期农民还不起贷款，金融机构就要对抵押农地进行处理，但因为土地用途不能改变，只能用于耕地，所以金融机构只能通过土地流转的方式将土地转给其他的农户。可见，农地使用权抵押的顺利进行需要农地使用权流转市场作为基础平台，只有交易市场比较发达时，农地抵押贷款才能获得发展。

2.2.3 物权化的要求

允许农地使用权抵押是农地使用权物权化的必然要求[3]。物权的权能包括占有、使用、收益和一定的处分权。而抵押同转让、出租一样，均属处分权的范畴。承认农地使用权的抵押设定权，是赋予农地使用权物权效力的应有之意，只有这样，才能使农地使用权的价值得到充分发挥。

2.2.4 政策法规的支持

众所周知，法律中并没有明确规定农地使用权不能用来抵押。且从目前的经济形势考虑，农地使用权有必要资本化，为农民融资提供帮助。另外，中央和地方政府颁布的一些政策也在支持农地使用权抵押制度的建立和实现。如：2013年十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中指出“在坚持和完善最严格的耕地保护制度下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及抵押、担保权能”，将农户土地增加了抵押的流转方式，赋予土地抵押和担保职能，使农户进一步获得了完全的土地流转权利。还有，许多地方政府也发布了农地抵押政策性文件来规范抵押贷款行为，如2011年，海南省农业厅颁布了《海南省农村土地承包经营权抵押融资管理办法》，同年，昆明市也颁布了《昆明市农村土地承包经营权抵押融资管理办法（试行）》，除此之外，重庆市黔江区、甘肃省陇西县等地方也都出台了土地承包经营权抵押的相关规范性文件[4]。

3. 农地使用权抵押的困境分析

3.1 缺乏明晰的土地产权

现行的家庭承包经营的农地使用制度，虽使农村土地所有权和使用权相分离，但产权关系仍然比较模糊。首先，产权主体不明确。农村集体是一个内涵宽泛、变动大、非特定的行为主体，导致土地所有权主体的缺位。其次，不同权利主体所负有的责任义务十分模糊，什么行为该鼓励，什么行为该约束都是不明确的。这制约了农地使用权的抵押。

3.2 缺乏政策性专业服务机构

农地作为抵押物，金融机构在向农民提供抵押贷款时往往需要明确知道抵押农地的具体价值，这就需要专业的评估机构来对抵押物进行评估。由于农地使用权价值评估相对复杂，收费较高，同时农民也是因为缺乏资金才会将自己的农地使用权拿来抵押，让他们再拿出一笔费用来给中介评估公司是不可能的。

3.3 土地的保障功能制约抵押

结合我国现在农村的实际情况，因为农村社会保障的不太完善，所以农地承载着很多本应由社会保障提供的保障功能。如果农地使用权抵押在全国范围内普及的话，难免会出现农民经营失败，不能按期还贷的情况，这样农地使用权交由金融机构处置，农民会失地，进而威胁农民生存。因此，农地使用权抵押制度并未在我国完全建立，试点工作的实施仍然会受到这类因素的制约。

3.4 农地流转的宏观调控机制不健全

农地使用权抵押是农地的流转方式之一，我国有关法律虽然规定了农地的流转方式，但对流转的具体程序和方法还没有专门的法律、法规予以明确的规定。没有健全的农地流转宏观调控机制，使得土地流转信息不畅通，对农地流转过程的监测规范也不到位，因此，农地使用权抵押也在一定程度上受到了阻碍。

4. 农地使用权抵押制度的改革创新

4.1 明晰农地产权，修改完善立法

坚持农村土地集体所有制，明晰农地产权，赋予农地所有权人格化主体。具体地说，可以由集体经济组织选举的代表性成员或受委托的村民委员会来担任主体，严格界定其权利和义务，给予其完整的产权。这样既可以增加他们对农地经营的积极性，又可以增加农地使用权抵押的可行性。

4.2 土地使用权抵押的运作方式

首先，确定农地抵押的对象。设定抵押的农地范围要扩大，除了法律规定的“四荒”地外，还应逐步实现将耕地、复垦的增量农地等作为抵押对象。其次，明确农地使用权抵押贷款流程。国家应出台相关政策，同时要建立和调控土地流转二级市场，为金融机构实现农地使用权流转创造条件，完善农地流转机制。

4.3 成立政策性抵押服务中介机构

农民在农地抵押中处于弱势地位，不可能有多余的资金来支付高额的抵押中介服务费。政府作为公共服务机构，理应提供公共服务。地方政府应结合区域经济特点成立政策性农地使用权抵押服务中介机构，为农民免费提供关于农地使用权抵押的相关政策、信息公布、法律咨询等服务，维护农民利益。

4.4 完善组织机构，建立农村土地银行

农地抵押贷款由于贷款期限较长、还贷时间较长和农业本身投资收益率低等原因而占据高风险的地位，导致一般金融机构不愿意接受农地使用权作为抵押物。因此，政府应建立政策性和合作性相结合的金融机构。具体说来，可以由现有的农村信用社或农业发展银行转型建立农村土地银行。

4.5 完善农地使用权抵押的配套制度

4.5.1 完善农地使用权登记制度

完善农地使用权登记制度是农村土地使用权物权化的要求，要制定统一完善的管理办法，使农村土地确权登记工作有法可依；也可以对农地登记制度实行网络化管理，建立登记的信息资料库，充分发挥农地使用权登记的重要作用。

4.5.2 完善农村社会保障制度

农地抵押制度不仅在于其本身的创新，而且有赖于相关配套制度的构建，积极培育农地抵押服务市场，为抵押融资工作的顺利开展创造条件[5]。通过建立健全农村社会保障体系，减少土地对农民的保障功能，从而减少农民对土地的依赖性，促进农村剩余劳动力的转移和二、三产业的发展。

4.5.3 完善农地价值评估制度

农地使用权的价值是动态的、很难准确估量的。我国目前尚没有专门的农地使用权价值评估人员和机构，既有的评估往往也不够客观公正，估价人员主观性大，农民的利益得不到保护，农民抵押的积极性不高。由于农地存在稀缺性和价值量大的特点，所以农地使用权的合理评估是其流转的前提和基础。

5. 结语

我国建立农地使用权抵押制度，允许农地使用权抵押既可以保护农民的合法权益，又可以为农村经济乃至国民经济的发展做出巨大贡献。目前，农地使用权抵押的普遍实现已经具备了一定的可行性和必要性。现阶段虽然存在着一些不容忽视的不利因素，但农地使用权抵押是农村进步的正确方向，在未来是大势所趋。我们要循序渐进，鼓励开展推行下去。

参考文献：

[1] 田洪涛，张万博，刘全保.法律应允许农村土地承包经营权抵押[J].河北金融，2007，12：64-66.

[2] 张宏东.论我国农地抵押制度的创新[J].金融理论与实践，2008，07：82-84.

[3] 长沙理工大学课题组，张承安.应允许农地使用权抵押[J].国土资源导刊，2014，09：53-54.

[4] 徐文斌.农村土地承包经营权抵押制度若干问题研究[D].中国社会科学院研究生院，2013.

[5] 史卫民.农地抵押贷款模式的比较考察与我国的路径选择[J].现代经济探讨，2010，09：40-43.