华侨回国定居权保障制度研究

乔素玲　周　丹

(暨南大学法学院　广州 510630)



华侨回国定居权保障制度研究

乔素玲周丹

(暨南大学法学院广州 510630)

回国定居权；华侨；权利保护；侨务法律制度

回国定居是华侨的基本权利，保障华侨回国定居权的实现是国家的法律义务。但由于长期受权力本位观念的影响，侨务政策僵化，侨务立法数量不足而且位阶偏低，我国华侨回国定居权保障制度存在政策与法律相互矛盾、法律规定模糊不清、申请条件严苛、权利救济不力等问题。笔者建议树立管理与服务并重的理念，坚持平等保护与适当照顾原则，制定华侨权益保护法，重构政策与法律的关系，全面放宽华侨回国定居申请条件，完善难侨回国定居制度，发挥侨联在华侨权利救济方面的作用，实现对华侨回国定居权的有效保护。

Qiao Suling & Zhou Dan

(Law School, Jinan University, Guangzhou 510630, China)

前言

回国定居权是回国权的一种。我国加入的《公民权利和政治权利国际公约》(以下简称《公民权利国际公约》)将回国定居权列为公民的基本权利，“任何人进入其本国权利，不得任意加以剥夺”。1982年《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第五十条规定“中华人民共和国保护华侨的正当权利和利益”，《中华人民共和国出境入境管理法》(以下简称《出境入境管理法》)和《中华人民共和国护照法》均赋予公民回国权。我国法律并没有明确“回国定居权”这一概念，只是在一些规范性文件中明确了“回国定居的”定义，如2015年《广东省人民政府侨务办公室、广东省公安厅关于华侨回国定居办理工作的实施办法》第二条规定，“华侨回国定居”是指华侨自愿放弃国外居留资格，要求恢复已取消的户籍，回到原户籍注销地长期居住、生活，或符合条件的华侨回国在非户口注销地长期居住、生活。由此可知， “回国定居权”是指在国外定居的华侨放弃国外居留资格，申请回国内定居、办理落户，并获得国家安置的权利。广义的回国定居权包括回国定居的申请、批准后的落户以及落户后的安置三个方面。本文采用狭义的“回国定居权”，仅包括回国定居的申请和落户。

在全球化进程的推动下，跨国移民的规模明显扩张，流动频率不断提高。《国际人才蓝皮书：中国国际移民报告(2014)》显示，移民回流现象增多，呈现出从“发达国家”向“发展中国家”移民的新趋势[1]。传统的国际移民流向主要是从发展中国家移向发达国家，随着国际市场的扩大、发达国家经济增长速度放缓以及发展中国家的崛起，越来越多的出国谋生者回流祖籍国，其中以我国和印度的回流尤为明显[2]。我国是世界第四大国际移民来源国，2013年全球华侨华人总数约6000万[3]，新侨成为海外华侨的主力，高科技及其他专业人才在华侨中所占比重上升，华侨整体经济实力增强，与祖国联系更加密切，选择回国居住、就业、定居的海外华侨明显增多。2008至2012年，广东省公安机关共审批华侨回国定居3485人次。其中，广州市占全省总数的一半，获批人数呈逐年上升趋势，2010年获批305人，2011年升至725人，2012升至762人[4]。

海外华侨具有中国国籍，是中国公民[5]，回国定居是其基本权利。我国现行法律法规赋予华侨自由出入境的权利，2013年国务院侨办等联合颁行的《华侨回国定居办理工作规定》和部分省市制定的具体实施办法明确了华侨回国定居的办理条件与程序。但由于我国长期坚持鼓励华侨融入居住国、从严控制华侨回国定居的政策，华侨回国定居权的实现依然受到诸多限制，成为事实上的不完全权利。随着越来越多的海外华侨选择回国定居，从严控制与权利保障之间的矛盾日益突出，亟需从制度层面分析我国华侨回国定居权保障存在的问题并提出有效解决方案*学界对华侨回国定居权保障问题的专门研究并不多见，现有成果主要是在有关华侨法律制度研究中对这一问题有所涉及，参见刘国福《移民法：出入境权研究》，中国经济出版社，2006年；刘国福：《侨务法律制度研究》，法律出版社，2012年；刘国福：《侨情变化与侨务政策》，暨南大学出版社，2013年。专题论文主要有肖金发：《当前新华侨出入境权益保护刍议》，《经济研究导刊》2013年第17期；张骞群：《新中国涉侨出入境管理政策分析》，第四届移民法论坛：出境入境管理法、中国和世界，北京，2012年11月18日；翁里、唐卓然、徐公社：《论新时期入境侨民与外国人管理:兼评2012年〈出境入境管理法〉》，第四届移民法论坛：出境入境管理法、中国和世界，北京，2012年11月18日。这些成果主要是从华侨出入境权益保护的视角进行研究，并没有专门讨论华侨回国定居权益保障问题，而且多发表于2013年以前。结合2012年出入境管理法，特别是2013年《华侨回国定居办理工作规定》等相关政策法规，对华侨回国定居权益保障制度进行专门、系统研究的成果尚不多见。，加强对华侨回国定居权的保障。

一　华侨回国定居权保障制度的现状

我国相关法律明确了保障华侨回国定居权的基本原则。1990年《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》(2009年修订)第五条规定，“国家对回国定居的华侨给予安置”。2004年《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》(以下简称《归侨侨眷保护法》)第五条规定，“华侨要求回国定居的，按照国家有关出入境管理的规定核发回国定居证明”。2012年《中华人民共和国出入境管理法》第十三条规定，“定居国外的中国公民要求回国定居的，应当在入境前向中华人民共和国驻外使馆、领馆或者外交部委托的其他驻外机构提出申请，也可以由本人或者经由国内亲属向拟定居地的县级以上地方人民政府侨务部门提出申请”。2013年国务院侨办等联合公布《华侨回国定居办理工作规定》，全国有29个省市相继出台了实施办法*该统计数据根据北大法宝、中国法律法规库等数据库查询到的相关规范性法律文件整理而来，统计日期截至2015年12月30日。，进一步规范了华侨回国定居审批工作，对保障和行使华侨回国定居权提供了具体指引。

(一)华侨回国定居申请主体

根据《华侨回国定居办理工作规定》及各地实施细则的规定[6]，凡是通过法定程序被确认华侨身份的海外华侨都可成为回国定居的申请主体，具体可以分为三类：一是原户籍注销地为申请地的华侨。有些省市规定户籍被注销必须满两年，如《江苏省〈华侨回国定居办理工作规定〉实施办法(试行)》规定，“在国内有户籍或者被注销不满两年的，则不能申请办理回国定居”。二是出生在国外并没有取得他国国籍的第一类华侨的配偶、未成年子女、60周岁以上的父母。三是申请在非原户籍注销地定居的华侨。能向非原户籍注销地提出定居申请的华侨，除符合第一、二类主体的申请条件外，还必须具备其他特殊条件，包括满足申请地的落户条件、配偶的户籍在申请地、父母之一的户籍在申请地且无其他子女，或者受聘、创业于申请地且符合当地落户条件。也就是说必须是为解决夫妻团聚、父母与子女团聚，或因监护、抚养或赡养需要，或是服务于人才、资金引进政策。北京、上海的实施办法排除第三类申请主体，其他省市的实施细则规定第三类申请主体除需要符合上述“特殊条件”外，还要满足一些地方性特殊要求(详见表1)。

表1　各省(市、自治区)有关第三类申请主体需要符合“特殊条件”的规定

资料来源：该表系根据北大法宝、中国法律法规库等数据库查询到的相关地方性规范性法律文件整理，统计日期截至2015年12月30日。

由表1可以看出，各地有关第三类华侨申请定居需符合的“特殊条件”主要着眼于人才引进和吸引投资，并非保障华侨回国定居权的实现。有些地区还赋予海外华侨高层次人才申请回国定居优先权。如2014年《宁夏回族自治区华侨来宁定居办理工作暂行办法》规定，属于国家科技奖获得者等国家认可的高级人才、国家和自治区项目引进的海外高层次人才、拥有属于自主知识产权的专利等专有技术人才、为自治区做出其他特殊贡献的人员享有优先办理回宁定居的特权。

(二)华侨回国定居的具体条件

根据《华侨回国定居办理工作规定》，华侨申请回国定居应同时符合以下三个条件：一是已在国内连续居住一定时间，二是要有稳定的生活保障和合法固定住所，三是自愿放弃国外居留资格。各地的实施细则进一步细化上述条件的判定标准，具体规定则各有不同。

关于 “在国内连续居住一定时间”，各地对“国内”的理解存在差异，有的规定在我国境内任何地方居住均可，有的则要求必须是在拟定居地居住(如湖南省)。对于“居住一定时间”，有的要求2个月，有的要求3个月，有的要求180天，有的要求1年以上；时间计算方式也有差异，或申请之日前连续居住，或前1年内累计居住，或前2年内累计居住。

关于“稳定的生活保障”，是指有固定收入，或有生活来源，具体体现为：申请人受聘于国内企事业单位或者自主创业，有稳定收入；申请人在境外的退休金、养老金可转回国内领取；申请人有足以保障稳定生活来源的积蓄，其具体数额根据各地的生活水平而定，如山西省、广东省东莞市规定须有人民币存款10万元以上，黑龙江省则规定有人民币存款15万元以上；申请人国内亲属承诺愿意承担抚养或赡养义务。为了吸引华侨定居，有的省区明显降低生活保障的条件要求，如新疆规定为有当地最低生活保障线以上的收入。“合法固定住所”具体是指申请人或配偶在申请地有房产，或申请地的近亲属名下有房产且同意申请人入户居住，或工作单位提供集体宿舍或公寓并设有集体户口。各地对“自愿放弃国外居留资格”的认定标准比较统一，皆为提交一份自愿放弃国外居留资格的声明书。

(三)华侨回国定居的基本程序

1.申请程序

华侨向主管部门提出回国定居申请的方式有两种：一是华侨在境外时，应当在入境前向中华人民共和国驻外使领馆或外交部委托的其他驻外机构提出申请，也可经国内亲属向拟定居地的县级以上地方政府侨务部门提出申请；二是华侨在境内时，可由本人向拟定居地的县级以上地方政府侨务部门提出申请，但华侨因临时回国探亲、治病、旅游而入境，向侨务部门提出回国定居申请的，一般不予受理。第一种情况下，须由驻外机构将申请转交拟定居地侨务部门处理，驻外机构并非受理和审批主体，其承担的只是接受、传递申请的中转作用。

华侨申请回国定居需提交的材料包括：申请表、自愿放弃国外居留资格声明书、有效护照或旅行证件、本人证件照、出入境记录、原常住户口的注销地派出所近期开具的户口注销证明、证明华侨在国外居留事实的材料、有稳定生活保障和合法固定住所的证明材料。第三类申请主体还需提供符合申请定居地特殊条件的证明材料，申请回农村落户者另需提供村委会出具的同意接受为村民的书面材料。

2.审批机构与程序

2012年《中华人民共和国出境入境管理法》规定，“华侨回国定居办理工作由县级以上地方人民政府侨务部门负责”。多数省区有关华侨回国定居工作规定的实施细则规定由县或市级人民政府侨务部门受理华侨回国定居申请，仅黑龙江等少数地区规定只能由市级人民政府侨务部门受理。出入境管理法仅规定由县级以上人民政府侨务部门受理申请，并未明确享有审批权侨务部门的层级。根据《华侨回国定居办理工作规定》，华侨回国定居以省级侨务部门审批为常规、市级审批为例外，亦即省级侨务部门是审批主体。县级侨务部门受理的回国定居申请，一般需报市级政府侨务部门复核，然后报省级政府侨务部门最终审批。华侨回国定居申请数量较多的省区，可由市级侨务部门负责审批。目前只有广东、浙江、福建、宁夏等少数省、自治区的市级侨务部门享有最终审批权[7]。

随着行政审批制度改革的不断深入，许多省市将华侨回国定居审批权下放至市级政府侨务部门。2014年《黑龙江省人民政府关于取消、调整和保留行政审批事项的决定》、《湖南省人民政府关于公布取消下放和保留的省级行政许可事项目录的决定》，2015年《江西省人民政府关于取消和调整一批行政审批项目的决定》等，将“华侨回国定居审批”的行政许可权下放至市侨办。江苏省徐州市、湖南省益阳市等已将“华侨定居审批”列为市侨办承接的省政府下放行政权事项。

3.审批时限

《华侨回国定居办理工作规定》通过简化申请审批流程、明确每个流程的具体时限，为有效监督审批工作提供可靠依据。纵观规定及各地实施细则，审批时限最长的是县级侨务部门受理、省级侨务部门审批的申请。由于县级政府侨务部门受理申请后，需要先对申请人所提交的申请材料进行调查核实并书面征求同级公安机关意见，在收到公安机关意见后才能提出初审意见并报地级以上市侨务部门，再由市级侨务部门提出复核意见报省级侨务部门审批，有时还需请同级公安机关协助核查华侨出入境记录、出入境证件签发等信息，程序比较复杂。即使华侨申请回国定居资料齐全、条件符合，回国定居申请的审批也需要40-54个工作日才能办结。时限居中的是市级侨务部门受理申请、省级侨务部门审批的情形。以黑龙江省为例，从受理机关收到申请材料至审批机关签发《华侨回国定居证》，最长办理时限是45个工作日。时限最短的是县级侨务部门受理、市级侨务部门审批的申请。2015年《广州市人民政府侨务办公室广州市公安局关于印发〈广州市人民政府侨务办公室广州市公安局关于华侨回国定居办理工作的实施细则〉的通知》规定，华侨回国定居申请的最长审批时限是27个工作日，不包括市侨务部门将审批决定送达区侨务部门的时间。

四)华侨回国定居权的救济途径

国家法律法规和规范性文件并未专门规定华侨回国定居权的救济途径和方式，只有一些地方法规对此做出明确规定。根据2014年《苏州市华侨归侨侨眷权益保护办法》第二十九条、2015年《广东省华侨权益保护条例》第三十一条、2015年《南京市华侨权益保护条例》第二十二条，当华侨回国定居权受到侵害时，可以通过以下途径寻求救济：向侨务部门提出意见与建议；向侨务部门或有关部门申诉或控告；向侨务部门或有关部门投诉；依法申请行政复议；向人民法院提起行政诉讼。对于因经济困难而需要法律援助或司法救助的华侨，当地法律援助机构或法院应当依法为其提供法律援助或者司法救助。2015年《广州市侨办分类处理信访投诉请求清单》显示，“如不符合回国定居条件的，受理单位不予受理。申请人不服，可依法向市侨办上级主管部门省侨办和市政府申请行政复议，或提起行政诉讼。”[8]

二　华侨回国定居权保障存在的问题及成因

(一)存在的主要问题

华侨回国定居权保障主要存在法律规定模糊不清、申请条件严苛、政策与法律相互矛盾、审批效率偏低、权利救济不力等问题。

一是法律规定模糊不清。现有归侨侨眷权益保护法及其实施办法、地方性法规只是规定国家应当对回国定居的华侨给予安置，显得非常笼统。只有国侨办等发布的《华侨回国定居办理工作规定》以及地方实施细则对华侨回国定居申请的条件、程序、受理主体、审批权限、审批时限等做出了具体规定。这些规范性文件的位阶偏低，特别是地方实施细则的具体规定存在明显差异，弱化了法律的权威性，限制实际运行效果。

二是申请条件严苛。根据我国有关华侨回国定居申请条件的规定，只有在国内有稳定收入、稳定住房保障，或是国家需要的人才或投资者，才可申请回国定居。此类规定有悖于法律平等原则。根据平等原则，所有华侨都平等享有回国定居权利。《归侨侨眷权益保护法》也明确规定国家对回国定居的华侨予以安置，安置回国定居的华侨是国家的法律责任。但上述规范性文件却通过设置华侨回国定居的具体条件，将部分华侨排除在外。特别是因在国外受到迫害、失去谋生条件而被我驻外国使领馆认为必须回国的海外难侨，一般很难满足上述条件，但现行立法却对难侨回国定居特设了能解决回国定居后的生活问题等限制性条件，具体包括必须难侨本人或接受地能够解决其回国定居后的生活问题，或者服从分配、接受安置，并且符合回国定居的实质条件等，实际上剥夺了其回国定居的权利。

三是政策与法律相互矛盾。由于现行立法过于模糊笼统，华侨的权利义务关系、侨务工作主要通过政策进行调整。但政策具有灵活多变的特点，特别是我国的公共政策具有“创新型违法”*所谓“创新型违法”，是指因创新的现实需要而违背现有法律规定，从而构成的违法行为。这种行为虽然违背法律条文的具体规定，但却符合法律精神和原则，一般因立法滞后所导致。的特点[9]，很多政策明显地突破法律的规定。如我国宪法规定要保护华侨的正当权利，《归侨侨眷保护法》等规定国家要对归侨给予安置，但一些政策性文件却设定了诸多限制华侨回国定居的条件，明显有悖于宪法、《归侨侨眷保护法》以及《公民权利国际公约》的基本精神与立法原则。这不仅损害法律的权威性，还会使得政策的执行师出无名，使公民的权益因政策的不稳定性而处于一种不稳定状态，甚至侵犯公民基本权利。

四是审批效率偏低。目前大部分省区由省级政府侨务部门负责审批华侨回国定居申请，由此造成诸多消极影响。一是华侨回国定居申请程序繁琐，成本居高不下。虽然华侨回国定居申请的受理权已下放至县一级，但县级侨务部门并不具有审批权力。县侨务部门受理华侨回国定居申请后，需层层上报至省级侨务部门审批，不仅增加华侨的时间成本，加重省级侨务部门的工作压力，还降低审批效率。

五是权利救济不力。根据法律规定，华侨回国定居权受到侵害，可以通过提出意见建议、申诉控告、投诉、申请行政复议、提起诉讼等途径寻求救济，但华侨权利救济存在现实困境。一方面，由于华侨身处海外，要向国内机关申请维权需要付出更多的时间、金钱和精力成本。目前各地《华侨回国定居证》上所加盖的均为省级政府侨务部门公章。华侨申请行政复议需向省级政府或国务院侨办提出，如果提起行政诉讼，被告就是省级政府侨务部门，申请地与复议或诉讼地不一致，导致维权代价过于高昂。另一方面，无论申诉、投诉、申请行政复议还是提起行政诉讼，华侨所面对的是侨务、公安或驻外使领馆等政府机构，个人力量显得十分弱小。特别是一些地方法院在审理涉侨案件时歧视华侨，未能做到一视同仁、平等保护。由于受到诸多实际限制，华侨能够选择的救济渠道非常有限，最常用的就是信访，即通过各级侨办反映问题，表达诉求。

(二)问题的主要成因

华侨回国定居权利保障不力是多种因素综合作用的结果。具体而言，上述问题的成因主要包括权力本位观念的影响、政策的僵化与制约、立法数量不足且法规位阶偏低。

一是权力本位观念的影响。限制权力、保障权利是立法的重要目的，但我国权力本位思想根深蒂固，政策和立法过于注重政府职权行使的便利，忽视对政府责任履行的约束。为了使政府避免遭受华侨安置问题的困扰，有关华侨回国定居的相关规定强调华侨只有具备稳定生活保障等条件才能申请归国定居，颇有规避政府法定义务之嫌，导致《宪法》《归侨侨眷保护法》等上位法有关华侨权益保护的宣示性条款沦为具文。

二是政策的僵化与制约。从20世纪50年代开始，基于国际关系的限制和对华侨回国定居将增加国家负担的担忧，我国长期沿用鼓励华侨融入居住国社会、限制华侨回国定居的政策，对华侨回国定居申请从严审批。改革开放后，国家注重吸引海外人才和资金，侨务政策发生转变。但政策转变并不彻底，集中表现在国家通过设置华侨回国定居的条件要求，限制回国定居权利的实现，华侨只有在不增加我国社会负担的条件下，经过申请获得审批后才有资格回国定居。当代世情、国情与侨情发生重大变化，限制华侨回国定居政策已难以适应国家战略的现实需要。一方面，海外华侨经济实力不断增强，通过出国留学定居海外的新侨属于我国重点引进的高层次科技人才。另一方面，国内人口形势发生重大变化。人口增长明显放缓，人口红利消耗殆尽，促进人口增长成为当务之急。但限制华侨回国定居政策并未及时调整，不仅难以满足社会经济发展的现实需要，也与最新人口、人才政策明显冲突。

三是立法数量不足且位阶偏低。涉及华侨回国定居权保障的立法，主要有《归侨侨眷保护法》、《出境入境管理法》等国家法律，广东省、南京市的华侨权益保护条例等地方立法， 2012年国务院侨办等部门联合发布的《华侨回国定居办理工作规定》等中央部委规范性文件，以及29个省区发布的华侨回国定居办理工作实施办法等地方规范性文件。从内容上看，法律法规虽然规定国家对回国定居的华侨给予安置，但却显得笼统、抽象。有关华侨回国定居申请与审批的具体规定主要出现在位阶很低的其他规范性文件中。华侨回国定居权保障法规不仅数量有限，而且位阶偏低，对华侨回国定居权保障造成不利影响。

三　加强华侨回国定居权保障的对策与建议

(一)树立管理与服务并重的理念

党的十八大针对国家行政体制改革明确提出，要建立服务型政府。政府部门必须牢固树立管理与服务并重的理念，切实履行职责。无论是华侨回国定居权的制度设计还是执法，均应坚持管理与服务并重，全面转变政府职能，将华侨回国定居审核报批由行政权力调整为公共服务，做到以人为本、为侨服务，不再将对华侨回国定居申请的审批视为政府权力，而是视为政府为华侨服务的方式，具体制度的制定以保障华侨权利、满足华侨需要为宗旨。

(二)坚持平等保护与适当照顾原则

华侨权益保护首先要坚持平等原则。平等既是公民的基本权利，也是法律基本原则。除依法被剥夺相关权利外，任何公民都享有我国宪法和法律规定的所有公民权利，并履行宪法和法律规定的公民的义务。华侨是中国公民，既享有宪法和法律上的权利，又应承担宪法和法律上的义务，这是法律面前人人平等原则的具体体现。华侨权益保护立法应全面体现平等保护原则的要求。一方面，通过立法明确华侨在政治、人身、经济、社会等方面享有平等的权利和义务，消除各种体制、机制的障碍，让华侨能够顺利融入国内主流社会。另一方面，实现形式平等与实质平等的统一。应当承认华侨群体的特殊性，根据其特点给予适当照顾，追求实质平等。具体体现在两个方面：一是根据华侨长期定居海外等特点，在立法或执法方面给予华侨比国内一般公民更多的保护，应根据华侨长期定居国外的特点，在财产权、创业就业、社会保障、出入境权益等方面给予特殊保护；适当放宽定居落户条件，照顾华侨归国定居的现实需要。二是对几类特殊的华侨给予定居申请、审批的便利与快捷，如符合国家人才引进政策的华侨、在国内进行投资创业的华侨、做出重大贡献的华侨。近年来由于国外突发事件导致新的困难归侨群体增多，对于难侨这一特殊群体，亦应给予特别保护。同时，应控制“适当照顾”的度，以避免“适当照顾”成为凌驾于公民权利之上的特权。

(三)科学建构侨务政策与法律的关系

法学界长期存在将法律与政策的关系简单化的倾向，习惯于将政策理解为党的政策，并视为“人治在法律渊源上的表现”[10]，偏向纯而又纯的法律统治。在侨务法治建设领域，表现为一味追求依政策办事向依法办事的转变，否定侨务政策的地位与作用。这种简单化的偏向，难以全面反映侨务政策与侨务法治的复杂关系，不符合侨务法治发展的现实逻辑。事实上，法律并非现代社会治理的唯一或万能方式，政策具有法律不能替代的作用。与法律相比，政策适用的范围更加广泛，存在形式也更为多样。政策调整具有灵活性等优势，能够针对华侨回国定居办理中的突发问题、热点问题采取灵活应对措施，提高政府侨务工作的效率。侨务政策和侨务法律各有特点，不能相互替代。我们应该立足于全面法治的现实需要，重构侨务政策与法律的关系，使其相辅相成、相得益彰。首先应加强侨务立法，尽快制定《中华人民共和国华侨权益保护法》，以法律的形式明确规定华侨回国定居权等各项权利，保障华侨回国定居有法可依，权利救济切实有效。同时尽快完善政策制定程序，实现科学、民主决策，通过政策填补立法空白，辅助法律实施。

(四)改革回国定居审批制度

为了有效保障华侨回国定居的基本权利，应该从以下方面对具体制度进行改革。

一是全面放宽回国定居申请条件。华侨作为保有中国国籍且定居国外的中国公民，回国定居权是其享有的基本权利，不容被任意限制和剥夺。我国应顺应全球化的发展趋势，全面放开华侨回国定居申请的实质条件，废除对华侨申请回国定居之日前在境内居住时间、收入水平或储蓄数额等具体要求。充分考虑国内户籍制度的现实状况，坚持平等原则，规定华侨申请回国定居需同国内其他公民一样满足拟定居地的落户政策，不再针对华侨规定额外的限制性条件。

二是建立华侨回国定居登记制度。通过制定法律，规范公民权利的行使，是国家行使主权的重要方式。华侨对回国定居权的行使，需要履行法律规定的程序。建议在全面放宽华侨回国定居实质条件的前提下，继续保留华侨回国定居的程序性条件，将华侨回国定居审批程序改为登记程序，凡华侨向县级以上人民政府侨务部门提交回国定居申请表、放弃国外永久居留声明、中华人民共和国护照等资料，经侨务部门审核资料完备、有效并予以登记，即可发放《华侨回国定居证》。

三是完善难侨回国定居制度。根据平等原则，难侨应当同其他华侨一样享有回国定居的权利；根据适当照顾原则，国家应当对申请回国定居的难侨给予安置。应当废除有关难侨申请回国定居必须自行解决回国定居后的工作、住房等限制性条件，在华侨权益保护法中明确规定国家履行安置义务的条件，即根据贫困华侨在办理回国定居登记时的申请给予安置。对年轻的贫困华侨应给予短期生活补助并进行职业培训，对于达到退休年龄的贫困华侨由国家统一安置并发放生活补助。

(五)发挥侨联在权利救济方面的作用

充分发挥侨联在华侨权利救济方面的作用，解决华侨国内维权成本高、个人力量微弱等问题。首先是探索侨联组织保障华侨权益的具体途径，包括吸收基层侨联工作人员担任“人民陪审员”或“执法监督员”，在侨联设立法律顾问处，受理华侨来电、来信、来访，直接参与协调处理涉侨案件。建立侨联与政法机关联动机制，通过侨联及时向相关部门反映华侨诉求，督促行政及司法机关及时解决问题。其次是探索华侨团体诉讼制度。华侨身处国外，在国内维权确有许多不便，司法机关应支持侨联团体作为诉讼代理人参与诉讼，或者由侨联直接提起公益诉讼，以保护广大华侨的权益，走出华侨维权的困境。

结语

海外华侨是中国公民，回国定居是其基本权利。国家应当不断完善相关制度，为华侨回国定居权的行使提供有力保障。具体包括全面放开华侨回国定居申请的实质条件，建立华侨回国定居登记制度，简化登记程序。对华侨群体中的难侨，国家应当履行法定的安置义务，给予适当照顾。权利的行使离不开权利的救济，当华侨回国定居权受到侵害时，在利用好各种救济途径的前提下，应当充分发挥侨联的作用，加强基层侨联与当地政法机关、侨务部门的联络，积极参与协调涉侨案件。建议设立华侨团体诉讼制度，支持侨联团体作为诉讼代理人参与诉讼或提起公益诉讼，以减少华侨维护回国定居权的成本负担，达到真正保障华侨回国定居权的目的。华侨回国定居权法律保障制度的完善是一项系统性工程，不仅需要立法者转变治理理念、加强制度建设，更需要相关部门切实履行职责、提高服务水平，保障政策法律的有效实施。

【注释】

[1] 王辉耀主编《国际人才蓝皮书：中国国际移民报告(2014)》，社会科学文献出版社，2014年，第3页。

[2] 刘国福、刘宗坤主编《出入境管理法与国际移民》，法律出版社，2013年，第239页。

[3] 柴永强：《海外华人华侨已超6000万分布于198个国家和地区》，中国网, 2014-03-05，http://news. china.com.cn/2014lianghui/2014-03/05/content_3168562

3.htm,2015年12月12日。

[4] 辛均庆：《4年审批3485名华侨回国定居》，《南方日报》2013年9月24日。

[5] 国务院侨务办公室：《关于界定华侨外籍华人归侨侨眷身份的规定》，董传杰主编《涉侨法规政策文件汇编》，暨南大学出版社，2015年，第15-16页。

[6] 《国务院侨办、公安部、外交部关于印发〈华侨回国定居办理工作规定〉的通知》，国务院侨务办公室政策法规司编印《2013—2014年侨务法规文件汇编》，2015年；地方实施细则见北大法宝http://www.pkulaw.cn、中国法律法规库http://www.infobank.cn等数据库。

[7] 《广州市人民政府侨务办公室广州市公安局关于华侨回国定居办理工作的实施细则》，北大法宝，http://www. pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=lar&EncodingName=big5&Gid=17908723&Search_Mode&keyword，2016年4月18日；《浙江省实施〈华侨回国定居办理工作规定〉办法》，中国法律法规库，http://www.lawyee.org/Act/Act_Display.asp?ChannelID=1010100&RID=1284331&KeyWord=+浙江省实施+华侨回国定居办理工作规定+办法，2016年4月18日；《华侨来闽定居办理工作暂行办法》，中国法律法规库，http://www.lawyee.org/Act/Act_Display.asp?ChannelID=1010100&RID=1159446&KeyWord，2016年4月18日；《宁夏回族自治区华侨来宁定居办理工作暂行办法》，中国侨网，http://www.chinaqw.com/zcyj/2014/04-29/2285.shtml，2016年4月18日。

[8] 《广州市侨办分类处理信访投诉请求清单》，广州侨网，http://www.gzqw.gov.cn/site6/zfxxgk/qwdt/gg/03/77429.shtml，2016年1月5日。

[9] 肖金明：《为全面法治重构政策与法律关系》，《中国行政管理》2013年第5期。

[10] 周永坤：《法理学：全球视野》，法律出版社，2010年，第68页。

【责任编辑：陈若华】

Study on the Guarantee System of the Right of Oveseas Chinese to Settle down in Home Country

Right to Settle down in Home Country; Overseas Chinese; Right Protection; the Legal System of Overseas Chinese

The right to settle down in home-conutry is the basic right of Overseas Chinese. Guarantee residency is the legal responsibility in the country. But the guarantee system of Overseas Chinese residency has a lot of problems in China, such as the policy conflict with the law, the statute isn’t clear, the application requirements are very tight, and the right remedy is lack, etc., because we have been influenced by the concept of power standard, the policy is rigid, the legislation is insufficient and its status is lower. Finally, we put forward the suggestions to complete the guarantee system of residency, such as building up the idea of paying equal attention to management and service, adhering to the principles of equal protection and giving appropriate care to Overseas Chinese, developing the rights and interests protection law, reconstructing the relationship between the policy and the law, opening up the residency application requirements, improving the system of return of the Overseas Chinese refugees, encouraging the Federation of Returned Overseas Chinese to play the role in right relief.

2016-05-20

乔素玲，暨南大学法学院教授；周丹，暨南大学法学院法学理论专业2013级硕士研究生。

教育部人文社会科学重点研究基地重大资助项目“侨务法律体系研究”(15JJD810012)。

D634.2

A

1008-6099(2016)05-0079-08