基于治理理论视角下失独群体救助中的政府失灵及矫正

杜娜

摘要：政府在失独群体的扶助中应承担主要责任。但是现实中政府对失独群体的范围界定较窄，补助标准较低，地方政府试行办法奏效等政府职责缺位现象严重。本文从现代治理理论的视角分析政府失灵并提出矫正方法，为更好救助失独群体提供参考对策。

Abstract： The government should bear the main responsibility in helping the group of losing the one-child. But in reality， government's scope of the group of losing the one-child is relatively narrow， the subsidy standard is low， the trial measures of local government and the government responsibility vacancy phenomenon are serious. This article analyzes the government failure from the perspective of modern management theory and put forward the method for correcting to provide reference for better helping the group of losing the one-child.

关键词：治理理论；失独群体；政府失灵；矫正

Key words： governance theory；group of losing the one-child；government failure；correct

中图分类号：D035.1 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）05-0256-02

0 引言

失独群体是我国实行计划生育政策30年后日益凸显的一个社会问题。失独群体是计划生育政策的忠实执行者，但这一群体更是失独家庭的高危人群和权利受损者。正如中国社会工作教育协会秘书长史柏年所表示“政府有责任让这个群体享受补偿，这是失独父母的权利，而非恩惠。”无论从法理上还是政府性质来看各级政府在救助失独群体中应承担主要责任。本文拟从治理理论视角下，分析探讨失独群体救助中的政府失靈与矫正。

1 失独群体救助中的政府失灵

伴随着家庭结构简单化和现代家庭的少子化，现在的家庭结构逐渐趋向脆弱，失独群体问题日趋严峻。根据人口学专家、美国威斯康星大学学者易富贤指出，根据2013年人口数据推断，中国现有的2.18亿独生子女中，会有1009万人或将在25岁之前离世，不久之后的中国，预测会有1000万家庭成为失独家庭。失独问题应该成为各级政府关注的重点问题。在此背景下各级政府为应对失独群体的特殊利益诉求采取了相应做法。

1.1 各级政府界定失独群体的范畴，缺乏必要的制定依据

目前关于“失独群体”概念在学术界还没有一个权威的界定，各级政府为了确定扶助目标，明确扶助对象纷纷制定相关标准落实对失独群体的救助。如上海市、北京市等地区要求独生子女死亡年龄16周岁以下可以领取救助金。并且上海市奉贤区规定若死亡的独生子女超过16周岁且没有结婚其父母可以一次性领取五千补助金。河北省石家庄市出台规定对失独家庭的界定则从女方49岁或男方55岁开始算起：“失独家庭”女方年满49周岁或男方年满55周岁后，每人每年可获得1800元生活补贴；女方年满55周岁、男方年满60周岁后，每人每年可获得6000元生活补助。

但根据《中华人民共和国人口与计划生育法》中这一群体的规定并无年龄限制，如独生子女发生意外伤残，死亡，其父母不再生育和收养子女的"地方政府应当给予必要的帮助。国家统计局人口和就业统计司课题组也认为“本研究中只把失独妇女所在的家庭界定为失独家庭，而不考虑某个家庭未来是否生育或收养子女。因此各级政府对帮扶的失独群体年龄的界定不统一，对失独群体年龄界定也是不利于福利最大化的。

1.2 制定扶助失独群体相关资金补助政策，标准较低且缺乏统一性

在国家层面，2001年12月出台的《中华人民共和国人口与计划生育法》第27条规定：独生子女发生意外伤残，死亡，其父母不再生育和收养子女的"地方政府应当给予必要的帮助。2007年，人口和计划生育委员会，财政部联合发出通知，决定从当年开始，在全国开展独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点工作。在该通知中若夫妻符合独生子女伤残死亡后未再生育或合法收养子女的条件，可以每人每月从政府处领取不低于80元和100元的扶助金，直到死亡。最新的政策是2013年12月26日卫计生委等五部门发出《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》。《通知》中称：自2014年起，独生子女伤残、死亡家庭夫妻的特别扶助金标准分别提高到城镇每人每月270元、340元，农村每人每月150元、170元，并建立动态增长机制。按照不同比例对东、中、西部地区予以补助。

地方政府层面则较为不统一，陕西地区若失独者超过60岁每人每月可领取一千元的补助，也就是说每对失独夫妇可领到两千元的额外补助。但是相邻的重庆市规定，当女性年满49周岁后，每人每月只能领到260元。此外，即使是同一省市，不同地区的扶助金额也存在一定差别。

1.3 地方政府试行办法，各自为政难奏效

各级地方政府是失独群体扶助制度的直接提供者。各级地方政府依照国家层面相关制度，纷纷出台了各地相应的扶助制度。但早期的扶助政策多以物质帮扶为主，政府帮扶形式也较为单一，主要以发放补助金的形式进行。随着国内学者对失独群体现状研究日益丰富，认为对失独群体的帮扶应多样化，关注养老、健康、心理等而非仅仅是物质关怀已成为一种共识。

2014 年国家卫生计生委办公厅、中国计生协发布了《关于开展计划生育特殊困难家庭社会关怀的通知》（国卫办家庭发〔2014〕1号文件），规定对失独家庭的扶助要做到：①生活关怀：1）实施紧急救助；2）开展慰问活动。②养老关怀：3）安排养老照料；4）老年护理补贴。③健康关怀：5）加强健康管理；6）提供就医便利。④精神关怀：7）建立联系制度；8）进行心理疏导；9）开展亲情牵手；10）组织联谊活动。⑤生育关怀：11）提供生育服务；12）协助安排收养。

此外还要建立完善特殊困难家庭社会关怀的保障机制：①加强组织领导，落实工作职责。②精心策划方案，周密组织活动。③动员社会力量，形成关怀合力。④多方筹措资金，提供财力保障。⑤加强舆论引导，营造良好环境。

从政府扶助政策不断调整、细化的过程中，可以看出失独群体越来越受到国家的重视。在地方政府层面，政策应做出了相应的调整。

如陕西省人口计生委出台了《关于建立完善失独家庭养老扶助制度意见》，明确了五个方面的扶助内容：一是提高失独家庭扶助标准，二是对失独家庭给予一次性补助，三是鼓励失独家庭再生育，四是完善失独家庭优先优惠的社会福利政策，五是积极开展关爱关怀失独家庭活动等。在这些政策的指导下地方政府也进行了相应的尝试，但是由于缺乏成熟、定型的制度保证，各地试行的“各自为政”的办法难于奏效。正如谢勇才认为的，虽然各地方政府都本着为人民服务的精神相继出台了很多相关政策法规，但是由于都是“各自为政”，并未真正解决失独群体的养老问题。

因此我国失独群体的权益依然没有得到保障，各地帮扶措施还存在覆盖面较窄、标准不高、形式单一、缺乏明确的实施方案等问题。政府责任缺位，政府制度破冰亟待进行，更加系统的制度化帮扶措施亟待建立，政府缺位已成为失独群体救助的制约。

2 治理理论为政府失灵提供另一种不同的治理途径

政府和市场一样存在失灵，政府不是万能。政府在某些职能领域由于政府能力或意愿无法实现公共利益的最大化，则会出现政府失灵。现代治理理论为解决政府失灵提供了另一种途径。

2.1更高效的配置政府财税，以实现公共利益最大化

治理理论认为，政府失灵的经济原因在于现存的民主进程未做到税收与支出的适度，政府支出没有反应公众的意愿，从而未政府寻租的滋生提供温床。失独群体从一定意义上说是我国推行计划生育政策的后遗症。他们选择生育独生子女并非自己的意愿所致，而是在践行计划生育政策。政府在计划生育方面的税费收益理应优先保证这一政策的利益受损者。基于以上分析，政府在独生子女补贴费用方面的税收和超生罚款等方面的收入来源也应向失独群体的救助方面配置，以更好的解决目前失独群体救治范围窄，补助标准低的问题。

2.2 引入市場竞争机制，转变政府管理方式

现在治理理论在公共利益最大化方面提出了善治理论。善治理论的本质特征就是国家政府和公民社会合作治理的新型关系。治理主体多元化发展模式背景下，主要依靠各级地方政府组织对失独群体实行帮扶显然是不足的，政府除制定相关政策给予必要的生活补助外还应在涉及心理、医疗、养老等方面与非政府组织进行广泛合作。政府的介入需要与非政府组织广泛沟通，建立政府导向的多非政府组织共同参与的合作亦或是竞争的互动模式，形成对失独群体扶助的合力。

3 失独群体政府救助失灵的矫正

3.1 政府应将独生子女补贴费税和超生罚没优先向失独群体救助方面配置，保证失独群体的福利的最大化

失独群体的有效帮扶离不开政府财政的支持，从各级地方政府对失独群体的补助金额来看远远低于失独群体的补偿需要。这种不足也体现在各级地方政府开展的失独群体的帮扶活动中，地方政府的扶助制度的有效实施同样也离不开政府财政支持。然而政府在财政责任上是缺位的，尤其是中央政府。这一方面会影响失独群体养老保障自己筹集的稳定性和可靠性，加重地方政府财政负担，导致地方政府的无法及时有效的解决当地失独群体的养老问题；另一方面也会造成失独群体的养老待遇偏低。（谢勇才，2015）

从一定意义上说失独群体行计划生育政策的后遗症。他们选择生育独生子女并非自己的意愿所致，而是在践行计划生育政策。政府在计划生育方面的税费收益理应优先保证这一政策的利益受损者。因此建议将独生子女补贴费税和超生罚没优先向失独群体救助方面配置，保证失独群体的福利的最大化。

3.2 政府应本着服务型政府原则，与非政府组织一道共同合作实现对失独群体的救助

基于现在治理理论和善治理论对公共管理领域提出的新范式，政府组织和非政府组织走向合作是必然的。政府部门应转变政府职能，在服务型政府原则下，积极探索政府与非政府组织合作的新模式。

在我国失独群体的扶助方面非政府组织长期处于主导地位。政府的作用相对较弱，主要体现在补助政策的制定上。因此政府应积极与非政府组织探索和协调在失独群体的心理问题、医疗问题、养老问题等方面的合作关怀模式。

参考文献：

[1]王臻荣，常轶军.政府失灵的又一种救治途径——一种不同于公共选择理论的分析[J].中国行政管理，2008，01.

[2]谢勇才，潘锦棠.从缺位到归位：失独群体养老保障政府责任的厘定[J].甘肃社会科学，2015-03-25.

[3]谢勇才，王茂福.论我国失独群体社会保障中的政府责任[J].中州学刊，2015-01-15.