让失地农民不失利，权益有保障

杨艳霞+杨云霞

【摘要】城镇化建设导致失地农民数量不断增加，农民离开土地，失去了传统的“职业”，生计面临重重困境。在征地过程中必须逐步实现“等价征购”，从而保障失地农民的可持续生计。除了采用货币补偿外，还可根据实际情况和农民意愿采用灵活多样的征地补偿方式。

【关键词】城镇化 失地农民 可持续生计 【中图分类号】F327.8 【文献标识码】A

农民一旦失去土地，就失去了低成本的生活方式

首先，失地之后，农民失去了永久性资产。《土地承包法》规定：“土地承包期内，土地使用权归属农民，土地使用权是农民的一种财产权，这种财产权可以受益、转让、继承。”而且，中国政府强调土地承包期30年不变，这实际上是承认了这样一个事实：土地在未被征用的情况下，是农民的基本财产。对农民而言，一旦失去土地，就失去了永久性的资产。

其次，失地之后，农民失去了职业。农民的劳动对象是土地，土地为农民提供了稳定就业机会，是农业的“就业岗位”。目前，中国失地农民普遍文化程度偏低。笔者在西部民族地区调查的455名失地农民中，小学文化水平的占37.8%，大专及本科以上文化水平只占6.5%。另一方面，调查发现，有332人只会传统农业生产，占73%；有123人掌握非农劳动技能，占27%，这些人各有1-3种非农劳动技能，如水泥工技能、木工技能、电焊技能、酿酒技能等。可见，失地农民寻找其他工作的主动性弱，失去土地就等于失去了职业。

再次，失地之后，失地农民失去了基本保障。在农村，土地除了提供一些物质条件，还能够为农民的后代提供生活保障。只要有土地，农民的温饱就能解决。而且，农村子女婚后要分开居住，即分家。分家之后，子女对老年人的赡养办法是“地随人走”。显然，在农村，土地除经济功能外，还承担着养老功能。另外，由于绝大多数失地农民都将土地补偿款用于建房、装修房屋等一次性消费，在这种情况下，即使政府用政策优惠鼓励农民参加养老保险以及长期补偿，但多数农民由于经济原因无能为力。

最后，失地之后，农民失去了低成本的生活方式。失地前，失地农民口粮自给自足，余粮可卖，是一种成本较低的生活方式。而失地之后，失地农民进入城市，便进入了“买一颗葱都要付现钱”的货币生活方式。因此，65%的农民认为，失地后，生活成本上升，生活水平下降，出现了生计困难。

现行征地补偿制度的不完善使失地农民缺乏可持续的生计来源

第一，缺失土地所有权，失地农民无法平等地获得土地转让的市场价值。《中华人民共和国土地管理法》规定：“土地归集体所有。”但是，到底哪一级、哪个组织才属于法律意义上的“集体”，法律却没有明确规定。在利益博弈的过程中，农民天然成为弱势的一方，农民的土地所有权成为“被虚置的没有保障的所有权”。由于城镇化建设、工业园区建设，国家可以对集体土地进行强制征收，从而改变集体土地的用途。可见，农民权利与国家权力在土地使用方面是不对等的，农民无法享有土地转让所带来的市场价值。

第二，现行征地补偿制度的不完善使失地农民缺乏可持续的生计来源。一方面，当前城镇化建设步伐不断加快，对土地的需求急剧增加；另一方面，在“均衡价格”理论下，土地也是商品，土地需求的增加，必然导致土地价格的上涨。只有当经济不断发展，土地价格不断上升，农民能够以较高的价格出售土地时，失地农民的基本生计才可以得到保障。反之，相关部门在以明显低于市场竞争下的均衡价格征收土地时，就会影响失地农民的可持续生计。此外，一些政府通过“产值倍数法”计算征地补偿费用，忽视了土地的机会成本，没有体现土地的实际价值和农民失地后的长期损失。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”、“每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍”。据此，在黔东南苗族侗族自治州，这种方法测算出来的征地补偿标准太低，每亩田地补偿款不到4万元，每亩土地补偿款不到3万元，高达54%的被调查者对征地补偿表示不满意，83.7%的农户认为补偿标准较低或很低，难以维持失地后的生计。

第三，就业权益的缺失制约失地农民获得可持续的经济来源。首先是失地农民并没有随着居住地的转换而实现相应的身份转换，仍然面临差异化、歧视化的就业政策。其次是由于法律对劳动者权益保护等方面规定的不完善，导致某些用人单位故意抬高“用工门槛”、不提供各类人身保险等。再次是失地农民基本上没有参加过任何技能培训，他们很难在城市中找到一份合适的工作来满足其生存与发展的需要。笔者调查中，认为“找工作难”的失地农民比例高达68%以上。

第四，社会保障待遇影响失地农民实现可持续发展。当前我国养老保险以个人缴纳为主，政府给予适当补贴。通过调查，有71.2%的失地农民认为新农保的养老保障待遇水平较低，不能满足已经进入城市居住的失地农民的消费水平。关于政府是否还为失地农民提供其他社会保障项目的问题，55.3%的失地农民虽然说有，但标准普遍较低，难以解决失地农民在城市生活的长远生计问题。

现行的征地补偿标准低于土地的市场价格，在征地过程中必须逐步实现“等价征购”

一是完善征地补偿机制，逐步实现“等价征购”。等价交换是市场经济的基本原则，关键是如何等价？马克思的地租理论认为，地租分为三大块：绝对地租、级差地租和垄断地租。其计算公式为：地价=地租额/利息率。地租越高，利率越低，地价就越高。比如：一亩地的地租额为800元，长期存款利息率为4%，为了取得相当于800元的地租额，一亩地的价格就为 800÷4%=20000元。这2万元就包括了绝对地租、级差地租和垄断地租。而在调查中发现，现行的征地补偿标准大大低于土地的市场价格。因此，在征地过程中必须逐步实现“等价征购”，从而保障失地农民的可持续生计。

二是丰富征地补偿的方式。除了采用货币补偿外，还可根据实际情况和农民意愿，采用灵活多样的征地补偿方式。比如：用地单位对失地农民优先录用，或在就业方面进行扶持；允许被征地农民保留少量土地；可以采用“换地安置”的方式，重新把一块新的土地安置给失地农民；还可将土地使用权入股，参与经营性项目的合作开发等，从而让失去土地的农民能够实现可持续发展。

三是建立失地农民社会保障体系。社会保障制度作为一种社会公共物品，理应由政府无条件地向农民提供。失地农民理应得到生存条件和生计保障的有效替代，使农民失地后能够享受与城市市民同等的国民待遇，并且享受各类社会保险和福利待遇，以保障失地农民生计和可持续发展。

四是突出区域特色，创新失地农民的就业机制。首先要不断创新职业培训模式，开展形式多样、富有实效的订单培训、委托培训等与就业直接挂钩的培训，指导工业园区、工商企业等用人单位开展适用性培训。其次要建立失地农民专项培训基金，围绕市场用人需求，结合失地农民的年龄、性别、文化程度等，有针对性地开展就业培训。如针对黔东南地区的特点，可以开设乡村旅游人员培训、农家乐经营人员培训、农家客栈经营人员培训等。再次是因地制宜，不断拓展失地农民就业渠道。一方面实行当地就业。地方政府要出台优惠政策鼓励失地农民到当地企业就业，并积极吸引有经验的外出务工人员回家创业。另一方面，鼓励失地农民外出务工。地方政府要积极加强与外界的沟通联系，正确引导失地农民外出务工。最后是城镇就业体系应覆盖失地农民，实现城乡统筹就业。

（作者单位分别为凯里学院经济管理学院，黔东南州农业委员会）

【参考文献】

①杨昕、熊云：《我国失地农民生计保障的现状与对策研究》，《经济研究导刊》，2013年5月。

责编/张寒