我国自然保护区发展的对策建议

我国自然保护区发展的对策建议

我国已提前达到生物多样性公约“爱知目标”提出的目标，但目前仍面临政出多门、土地权属待进一步明确等问题。

蒋志刚，中国科学院动物研究所研究员，博士生导师

自然保护区这一融合生物多样性保护、生态系统保护、资源可持续利用和社会可持续发展为一体的事物，无疑将打上中国社会的特色。

我国自然保护区建设已经取得了重大成就。从20世纪50年代开始建设，经过一段时间的停滞之后，在最近短短的30多年时间里，我国已经建立自然保护区2740个，总面积147万平方公里，约占国土面积的15%，高于世界平均水平。加上自然遗产地、风景名胜区、森林公园、湿地保护区等，我国的自然保护地区面积已占国土面积的17%以上。提前达到了生物多样性公约“爱知目标”提出的2020年自然保护地区建设目标。

然而，我国的区域社会经济发展不平衡，自然条件千差万别，不同自然保护区存在不同的问题。本文将逐一分析这些问题，并提出相应的对策。

政出多门：建议分列为一级行政单元

这一问题源于行政部门的垂直分割管理体制。森林、草地、河流、湖泊、湿地、野生动物归属不同的部门管理。行政管理政出多门造成全国自然保护区多头管理。一个地区常常有多块招牌，水域、陆域被分割管理。如在同一地点有森林公园、水生野生动物自然保护区、国家级自然保护区、地质公园、自然遗产地等多块招牌。又如，有的自然遗产地区内实施高程控制、河流剥离问题，导致了自然遗产地被河流分割。

建议将自然保护区分列为一级行政单元，隶属上一级人民政府。自然保护区管理区内的民生与自然保护、区内陆生与水生野生动物、森林与湿地，保护生物多样性；保护濒危物种及其生境、特有生态系统与生物多样性，实现社区的社会与经济可持续发展；将提高旗舰物种种群生存力和生境连通性作为野生动植物类型自然保护区的主要目标；将维持生态系统服务功能、实现生物资源的保护和永续利用作为生态系统类型自然保护区的主要目标。

建议明确管理目标，规定一片土地只能挂一块牌子，一个地区不能同时是自然保护区又是国家公园、森林公园、湿地公园或自然遗产地。建立一支高效、精干的自然保护区管理队伍，将自然保护管理人员纳入国家公务员序列管理，赋予执法权。将区域自然生态保护绩效作为经济发展绩效等效的指标纳入国家年度社会经济环境发展考核指标。

土地权属：应明确土地用途和权属

在《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地法》）中，自然保护区还没有作为土地类型的一类。该法的土地用途分类体系如下：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地”。

普洱市是全国生物多样性最丰富的地区之一，森林生态系统服务功能总价值排名云南第一位。 CNSphoto供图

自然保护区是用于保护濒危野生动植物生境、自然生态系统和自然遗迹的土地，而不是未利用土地， 也就是说，在国家土地规划中没有自然保护区一项。

为了与《自然保护区管理条例》衔接， 建议在《土地法》中明确自然保护区作为土地用途的一类。将全国的自然保护区登记注册，保证自然保护区切实得到保护。在《土地法》和《野生动物保护法》中还要明确当一块土地有多种用途，即该地块既是农业用地、建设用地又是国家重点保护野生动物关键栖息地、重要生态系统所在地时，应限制该地块的开发，优先保护。如果该地块已经有不动产所有权人或土地使用权人，国家应赎买这些土地，建立自然保护区。

此外，我国的自然保护区多由省市主管部门自上而下建立。一些自然保护区，特别是南方的自然保护区，区内有大量的集体林与私有林。即使是国有林，也存在原有国有林场的职工就业安置问题。由于土著居民原来就生活在被划为自然保护区的土地上，国有林场先于自然保护区建立，土著居民与国有林场职工的民生问题若处理不好，自然保护区必然与土著居民、与国有林场产生林权纠纷。

要妥善分流安置建立自然保护区的国有林场职工。对那些没有整体转制为自然保护区的国有林场，要明确国有林场与自然保护区的土地权属。建在集体林地、私有林地上的自然保护区，要与林地所有者签订保护协议，在对集体林、私有林所有者进行经济补偿的基础上，取得这些林地的管理权。

长远来看，国家级自然保护区必须是一类特殊的行政区，受中央人民政府委托管理辖区内土地，拥有土地所有权和使用权。如果自然保护区暂不拥有区内土地的使用权，应逐步通过赎买、租赁、委托管理等方式获得土地使用权。自然保护区不仅要管理濒危物种及其生境、特有生态系统与生物多样性，还要管理当地的社区，负责当地民生与社区发展，这样才能达到保护的目的。

法制规划：应加快国家自然保护区立法

目前还没有制定自然保护区法，有关部门依据1994年颁布的《自然保护区管理条例》管理自然保护区。自然保护区在区域社会经济发展规划中的定位仍不明确。自然保护区的保护目标未能有机地与区域社会经济发展目标整合。在一些地区，自然保护区与经济发展、资源开发存在尖锐冲突。

应确定自然保护区的法律地位，加快国家自然保护区立法，同时加强自然保护区的地方立法，实现自然保护区一区一法。确定自然保护区的自然保护主体功能，强化国家自然保护区管理行政执法和检查，加强自然保护区的遥感监测和巡护，规范自然保护区的生态旅游。将自然保护区的发展目标纳入国家与区域社会经济自然发展规划，自然保护区的保护目标纳入上一级主管部门的年度考核。建立周期自然保护区审查制度，对管理不合格的自然保护区、由于违规开发资源而丧失自然保护区功能的自然保护区实施警告、限期整改、取消、摘牌等措施。

功能分区：依保护目的采取不同管理方式

我国自然保护区一律实行人与生物圈保护区的“核心区—缓冲区—实验区”分区模式，在自然保护区核心区内严格禁止一切人类活动，使得一些海洋、湖泊和河流类型自然保护区难以管理。此外，有些自然保护区的设立是为了保护迁徙物种的栖息地，一年中，迁徙物种仅在特定季节到达这些保护区，如雅鲁藏布江河谷的黑颈鹤。当迁徙物种离开后，自然保护区内不存在保护对象。此外，麦田中人类收割后遗落的麦粒是黑颈鹤的主要食物，黑颈鹤已经与当地人建立了依赖关系，这些自然保护区的管理应当有所区别。

对自然保护区不一定实行人与生物圈保护区的“核心区—缓冲区—实验区”分区模式。生产生活方式对自然环境影响不大、人口不再增长、与自然已经融为一体的原住民社区不一定要搬离保护区。水域自然保护区的保护区域可以实行不分区管理，对作为迁徙物种生境的自然保护区可以按照迁徙物种停留季节与非停留季节分别采取不同的管理方式。

粗放建区：调整边界与功能区划

我国早期自然保护区建设的策略是“抢救性保护”——力争在较短的时间内建立一批自然保护区，保护珍稀特有物种种群与生境以及关键生态系统、地质遗迹等。尽管这一保护策略抢救保护取得了成效。但是由于自然保护区建设前期“重建区，轻管理，重面积，轻功能”，导致早期自然保护区边界与功能区划粗放，许多已经建立的自然保护区不得不多次调整范围与功能区区划。

相关部门应结合社会经济的发展与自然保护的需求，尽早尽快调整细化自然保护区的边界与功能区划。调整的原则是尽量保护濒危物种种群及其生境，保存典型生态系统和景观的完整性。自然保护区的边界与功能分区一旦确定，不再进行调整。

补偿管理：建立完善生态补偿机制

一些自然保护区的管理不透明，自然保护区周边的原住民对自然保护区保护缺少知情权。还有一些自然保护区缺乏生态补偿机制，财政支付转移机制不完整。

应建立公开透明的自然保护区管理机制，建立有关利益相关方参与的自然保护区管理委员会，鼓励原住民参与自然保护区管理。建立完善生态补偿机制，进一步完善国家财政支付转移机制。为自然保护区当地民众创造就业机会，使他们脱贫致富，跟上国家的发展步伐。

资源缺乏：建议日常费用纳入国家预算

一些保护区缺少运行经费与技术人员。国家级保护区往往有基建经费而缺日常运行经费；地方性自然保护区多缺少经费与技术人员。

2016年8月14日，是麋鹿回归大丰30年。通过30年努力，大丰有效保护了麋鹿这一世界珍稀濒危物种，促进了湿地生态平衡，丰富了沿海生物多样性，成为世界上成功拯救濒危物种的典范。 CNSphoto供图

应将国家级自然保护区的日常运行经费纳入国家财政预算，将省级自然保护区的日常运行经费纳入省级财政预算。自然保护区的收入与支出分别纳入国家财政。建立现有自然保护区管理人员的培训，加快自然保护人才培养，提高自然保护区从业人员的待遇。

人兽冲突：动态干预野生动物种群

经过一段时间保护，一些大型草食动物如野猪的数量激增。一些自然保护区人兽冲突问题日益凸显，已经影响到自然保护区目标保护动物种群的保护与管理。在西双版纳自然保护区和普洱市，亚洲象造成了人身伤亡和财产损失。

应建立自然保护区濒危物种的目标种群管理目标和生境管理目标，学习有关国家的野生动物管理经验，对野生动物种群进行积极、动态地干预管理，缓解、预防人兽冲突。建立野生动物肇事补偿基金，完善野生动物肇事保险赔偿机制。

全球变化：防止外来物种不利影响

我国自然保护区还面临外来物种入侵、全球变化问题。在生存条件适宜时，野生动物种群会增加，其分布区会相应扩大。在全球气候变化情景下，野生动物栖息地也会随之变化。例如，在青藏高原，随着气候变暖，野生动物分布区会向北和向高海拔地区移动。入侵物种会排挤土著物种，改变生态系统的服务功能。入侵物种、全球变化都影响自然保护区的保护目标。

应监测、防止外来物种对自然保护区生物多样性、生态系统的不利影响，研究、预测全球变化对自然保护区的影响。将应对外来物种入侵、全球变化问题纳入自然保护区的日常议事日程。

静态管理：建立跨行政区协调联动机制

一些自然保护区缺少动态管理方案，相邻保护区缺少跨行政区的协调、整合、联动机制。有的国家级自然保护区原来是为了保护潮间带及其生物多样性而设立的，由于泥沙淤积而成为岸上的自然保护区；还有为保护野生草食动物而设立国家级自然保护区，由于植被向不适合作为野生草食动物生境的顶级群落演替而导致其保护功能退化；还有一些保护对象的分布区由于跨行政区分布而不得不分别在不同行政区建立自然保护区。

应对位于潮间带、河流、湖泊的自然保护区应包括划入一定水面，避免由于水陆演化而造成主要保护对象移出自然保护区的现象。还要依照主要保护对象的生境需求管理生境，建立跨行政区自然保护区的协调、联动、整合机制，实现自然保护区的完整功能。

自然保护区在我国仍是一个新鲜事物。这一融合生物多样性保护、生态系统保护、资源可持续利用和社会可持续发展为一体的事物，无疑将打上中国社会的特色。自然保护区建设不能全部照搬别国的模式，在自然保护区建设中，我们仍将探索前行。