推进现代应急治理体系建设

张春龙

目前，江苏经济社会正处于转型发展的关键期、深化改革的攻坚期，这一阶段性特征决定了公共安全面临许多不确定因素。各种自然和社会的风险交织并存、相互叠加，突发事件易发多发，亟待动员和整合更广泛的社会力量，构建更为规范、更为高效的现代化应急治理体系，尤其要重视各类社会风险如公共卫生、事故灾难、群体性事件等突发事件的预防和处置。

一、充分认识当前面临的风险和隐患

改革开放以来，我国经济高速发展，工业化、城镇化、市场化、信息化和国际化深入推进，利益格局、社会结构、思想观念、社会心态发生了深刻变化。同时，城市发展中征地拆迁带来大量矛盾，城市人口密集也潜藏着大量风险，城市生产生活系统高度发达和极度脆弱相伴而生。发展中存在的不平衡、不协调、不可持续的问题仍然比较突出，地区之间、城乡之间的发展差距以及部分社会成员之间的收入分配差距扩大，引发了不少社会矛盾。目前，环境保护、劳资纠纷、征地拆迁、执法司法等领域群体性突发事件明显增多。

当前，以互联网为主的信息技术已经完全融入我们的经济社会发展之中。互联网具有高度的开放性、共享性、交互性，强化了信息的聚焦、发酵、放大、扩散。网络化生存、网络化组织和网络化交流成为不可逆转的趋势，QQ、微博、微信等网络社交工具既是交流信息和思想观点的工具，也是社会组织和社会动员的手段。现实社会与虚拟社会并存、互动，加大了群体性事件的爆发几率。

国际经验表明，当经济发展达到中等收入水平之后，不仅经济问题会更加复杂，社会问题也会更加突出。这是因为，发展初期社会面临的主要矛盾是解决温饱问题，增长成为解决矛盾的主要途径。而当温饱问题基本解决之后，人们就会对公平、正义提出更高要求，相应的诉求也会不断增加。“十三五”期间是江苏率先全面建成小康社会的决胜阶段和积极探索开启基本实现现代化建设新征程的重要阶段，江苏发展既处于大有作为的重要战略机遇期，也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战，特别需要建设现代应急治理体系来消减和应对随时可能出现的突发事件，为实现基本现代化创造稳定良好的社会环境。

二、现代应急治理体系建设刻不容缓

随着经济社会的发展和国家治理体系的演进，我国应急管理体系已经基本形成。2003年“非典”之后，我国政府全面加强应急管理，重点推动突发性公共事件应急预案编制工作和应急体制、机制、法制的建设工作。经过多年的努力和实践，以上述“一案三制”为核心的应急管理体系基本建成，为我国有效应对突发公共事件奠定了良好的管理基础。2006年1月8日国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，我国应急预案框架体系初步形成。

省委、省政府高度重视应急治理工作，认真落实以人为本、预防为主、预防与应急并重、常态与非常态结合的方针，多年来以“一案三制”为抓手，切实加强应急治理体系建设，全面推进自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等突发事件应急管理工作。近年来成功应对处置了太湖蓝藻暴发、低温雨雪冰冻灾害、人感染H7N9禽流感等严重突发事件，盐城“6·23”特大风雹灾害救灾工作有力有序有效，圆满完成了北京奥运会、上海世博会、南京亚青会、南京青奥会、国家公祭日等重大活动安全保卫及其他应急任务，为维护社会稳定、保障经济发展、增进民生幸福提供了有力保障。

但是，我们的应急治理体系还根本谈不上成熟。历史形成的突发事件应急模式和举国救灾体制，对政府高度依赖，强调政府单方权威，忽视了民众个体及社会组织应有的地位、能力和作用。由于社会参与层次较低，社会参与的专业协作度和连续性低，导致在应急突发事件中，社会力量整合层次低，社会参与管理乏力。这种模式既使政府承受更大的压力，也浪费了大量可用的社会民间资源和力量。面对各种突发事件，特别是一些突发性的社会事件，在动员广泛的社会力量参加、社会组织的角色定位、及时掌握社会舆情、科学疏导应对社会情绪等方面，方式、方法、手段等显得明显不足。应当成为应急治理主体的社会、企业、社区、家庭资源和力量没有充分调动起来，公众的心理素质以及应对知识也存在严重欠缺。因此，我们决不能满足于已取得的成绩，加快现代应急治理体系建设势在必行。

三、加快完善现代应急治理体系

完善、成熟、系统的应急治理体系是社会现代化的重要标志。总体来看，我们的应急治理体系建设起步相对较晚，尤其是针对综合性灾害、突出性社会事件等的应急治理体系，更是如此。我们需要参考发达国家比较成熟、完善的应急治理体系，形成符合我们经济社会发展要求的现代应急治理体系。

一是加强制度建设和组织建设。要以法律法规为基础构建完整的防控制度体系和组织体系。美国在这方面的做法值得借鉴。美国宪法赋予总统和国会宣布紧急状态权，国会通过470余部制定法将这样或那样的紧急权力授予总统。美国在全国形成了解决群体突发事件的机构体系，在每个地区设立一个危机管理组织负责管理任何大规模危机，在市政府设立危机运营中心，进行现场的应对和协调。

二是强化政府的宏观控制能力。“突发事件应急能力”是国家能力体系不可或缺的重要构成。在应急治理中，政府要改变全能政府的大包大揽的做法，通过宏观控制掌控事件的整体发展态势，提高政府在突发事件来临时的响应能力、应急处置能力和资源调度、综合协调能力，有效地动员企业及社会蕴藏的人力、物力和财力，形成应对突发事件的合力。

三是充分发挥民间力量的作用。民间力量直接接触民众，具有信息灵敏、反应迅速、手段灵活等优势，是应急管理体系的组成部分。我们应该放手让民间力量在应急治理体系中发挥更大的作用。要学习国外的成熟做法，让志愿者组织、新闻媒体、工商企业、社区、普通民众等民间力量，都能按照自己的特点和优势实质性地参与到应急处置活动中去。

四是强化大数据在应急治理中的作用。欧美一些国家己经开始把大数据运用到应急管理中，并取得一定成效。在应急治理中，既要了解和掌握舆情，又要满足社会公众的知情权，在第一时间向社会发布简要信息，做到信息发布及时、准确、客观、全面。大数据是及时了解社会舆情，了解社会公众的所思、所想、所愿、所行，对社会舆情进行监控和引导的有效工具。在新的技术条件下，通过相关大数据的掌握和应用，促进信息公开，引导舆论，必要且有效。

总体来看，现代化应急治理体系的构建是经济社会发展到一定阶段的必然要求，是突发事件诱因、类型、性质呈现复杂态势的必然产物。政府在重视应急响应的同时，要从源头治理和防范应急突发事件的发生。同时，政府还需要具有高超的宏观控制能力、强大的资源汲取能力、权威的强制规制能力、稳健的公共服务能力和高凝聚性的公民价值引导能力，能够通过多元主体合作协同应对复杂的突发事件。

（作者系省社科院社会学所副所长）

责任编辑：刘卫东