农村土地承包经营权确权登记颁证工作反思——基于福清市确权工作实践

兰志武

(福州市勘测院　福建福州　350000)



农村土地承包经营权确权登记颁证工作反思
——基于福清市确权工作实践

兰志武

(福州市勘测院福建福州350000)

基于福清市农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实践，阐述了福清市确权登记颁证工作的实践情况，以及工作过程中遇到的几类突出问题，并提出了今后此项工作解决类似难题的思路。

福清市；农村土地承包经营权；确权登记颁证；实践

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0　引言

做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作，实现农村土地承包面积、承包合同、承包经营权登记簿、承包经营权证“四相符”，建立统一、规范的农村土地承包经营权登记管理系统，实现农村土地承包经营权登记管理信息化，是维护农民财产权、推进土地流转，发展现代农业和深化农村产权制度改革的基础和前提。

根据福建省农业厅统一部署，福清市作为先期试点县于2015年下半年全面启动了农村土地承包经营权确权登记工作。作为福建省沿海著名的侨乡，福清市城镇化进程迅速，导致了农村耕地撂荒和流转情况严重、土地大量征用、农村外出人口多、土地矛盾纠纷严重等现象，在此背景下对福清市全市域进行农村土地确权工作试点探索与实践，研究探讨农村土地承包经营权确权问题，对福建省其他沿海城市开展确权工作具有重要的参考意义。

1　福清市农村土地承包经营权确权登记颁证工作现状

福清市位于福建省东部沿海，总面积1 931.7km2，其中耕地占17.6%，林业占31.6%。全市地貌以低山丘陵为主，北与长乐市、闽侯县、永泰县交界，西与莆田市毗邻，东隔海坛海峡与平潭综合试验区相望，南濒兴化湾与莆田市南日岛遥对。全市辖7个街道、17个镇共442个行政村，总人口123.48万，其中农村人口94.06万人，约25万户，实行家庭承包经营的耕地有近50万亩(约3.33公顷)。

2014年底，福清市深入贯彻中央及福建省省委精神要求，发布了《福清市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》(融政综〔2014〕345号)，按照福建省政府统一部署，精心组织前期调查摸底和招投标工作，并于2015年8月全面正式开展工作。

2　福清市农村土地承包经营权确权登记颁证工作流程

2.1职责强化，合力推动确权工作

确权工作任务繁重，涉及情况错综复杂，仅仅只依靠农业部门根本无法完成。为切实加强对福清市农村土地承包经营权确权登记颁证工作的综合协调和指导，福清市落实4个工作保障措施，合力推动确权工作：一是加强组织领导。市、镇街主要领导成立以政府主要领导为组长，党委、政府分管领导为副组长的工作领导小组，形成了主要领导亲自抓、分管领导具体抓，部门分工协作，镇街具体组织实施的工作格局。二是明确部门责任。明确了各相关部门的工作职责，要求加强沟通协调，密切配合，齐抓齐管，形成合力。三是落实工作经费。采取“上争下调、统筹兼顾”的方式，将工作所需经费纳入市专项经费，累计筹措资金2000多万元。四是强化考核督查，将确权登记颁证工作纳入市、镇街年度模板责任考核，与奖惩、绩效挂钩。

2.2深入政策宣传，加强工作培训

福清市组建了12余个确权工作组，这些工作组根据福建省农业厅编印的《福建省农村土地承包经营权确权登记颁证工作政策解答和有关资料汇编》，分别在全市各镇街开展政策宣传工作，多方位、多途径向农民广泛宣传农村土地政策、确权登记颁证的意义。同时制定《福清市农村土地承包经营权确权登记颁证工作工作手册》，重点向镇街、村组负责人培训讲解确权登记颁证的程序和流程分工。印发宣传海报2 000多份，《工作手册》1万多份。

2.3试点先行，分批有序推进

2015年8月拟定一都镇王坑村、后溪村，上迳镇南湾村、海头村、梧岗村作为福清市农村土地承包经营权确权登记颁证工作试点村，开始农村土地承包经营权确权登记颁证工作试点工作。2015年8月底，在总结试点经验的基础上，分3个批次全面推进全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

2.4责任分工明确，规范工作流程

根据《农村土地承包经营权调查规程》《农业部、国家档案局关于加强农村土地承包档案管理的意见》和《农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收办法(试行)》文件制定《福清市农村土地承包经营权确权登记颁证工作工作手册》，明确确权过程中的职责分工和技术路线，有效保障了整项确权工作流程化和统一化(见图1)，确保各确权主体在确权过程中各自分工明确，密切配合，保障确权工作有序推进。

图1　福清市农村土地确权工作流程

2.5采用测绘新技术，保障成果质量

一是利用福州CORS系统，辅助外业GPS-RTK动态测量，保证测量精度；二是利用无人机系统对确权工作进行查缺补漏，快速生产合格工作底图；三是自主开发确权登记系统，集资料录入、矢量编辑、数据检查、整理入库、规范化报表输出功能于一体，完全流程化操作，实现内外业无缝衔接，极大提高工作效率，确保成果质量。

3　福清市农村土地承包经营权确权登记颁证存在突出问题

当前，福清市推进农村土地承包经营权确权工作取得了一些成果，但福清作为沿海侨乡的地域特征，城镇化进程迅速，导致了确权工作在具体操作等方面面临比较突出的问题。

3.1耕地现状变化大，界线难界定

福清市城镇化发展使得自1999年土地二轮延包至今，耕地现状变化极大，主要表现为：一是大片土地多年撂荒弃耕造成界线无法确定；二是土地连片种植果树或经济林，界线难定；三是原承包地连片经过整理(如江镜镇)，根本不可能恢复二轮承包时的地块四至界线；四是农业用地变换耕地用途，改做道路、宅基地、厂房等非农用途，无法确地，甚至部分村出现“无地可确”现象。

3.2历史遗留问题多，困难难解决

由于受历史条件、政策调整及权属意识淡薄等的影响，福清土地工作遗留了大量历史问题，矛盾纠纷较多，主要表现为：一是当时地块划分多采用按产估量这种非测量手段，造成本次通过测绘手段得到的土地面积和农民认同的面积产生较大出入，极易造成村民不认可本次实测面积；二是政策原因，农户在二轮延包时期由于耕地需要缴纳农业税故意少报或者漏报耕地面积，在本次确权中又要求按现状进行确权，造成本次确权面积和二轮延包面积极不相符；三是历史条件所限，土地二轮承包、延包诸多环节存在疏漏，造成原始确权资料记录不完整或者不规范，导致本次确权过程中隐藏的纠纷矛盾涌现出来；四是权属意识淡薄，致使农业用途变更、农地流转、农地征用等没有明确权属或按照相关规定办理手续，导致矛盾涌现纠纷严重；五是土地实行定期或不定期轮种，导致耕地现状与与二轮延包时承包地面积不相吻合，村民无法认可现状确权。

上述历史原因造成的土地承包权属问题，因二轮承包时期没有解决，本次要彻底解决存在很大困难。

3.3基层干部和群众对确权登记的认识不到位，进度难推进

确权工作实施的主体是镇村基层和农户，但在推进过程中，部分镇村基层和村民积极性不高，导致工作推进困难，主要表现在：一是部分基层干部对农村土地承包相关法律法规及政策理解不够，认识不深，没有积极组织村民参与确权工作；二是涉及规划区、工业区、征地区范围的镇街、村、组，土地价值高，纠纷严重，部分干部对破解工作中遇到的矛盾和纠纷存有顾虑，怕引发群体性事件，增加信访压力，影响自身政绩，本着多一事不如少一事的思想，畏难观望，导致推动力度不够；三是大部分村民对土地确权工作不了解，不知道确权发证意义何在，部分农户甚至抱着“无所谓”的态度，认为“地确不确权都是我的”，没有充分认识到土地确权的意义和重要性，存在指界叫不上人、公示见不到人、签字要求人等现象，少数农户甚至认为本次确权纯属多此一举，没有意义，导致工作积极性不高；四是大量村民外出，户主常年不在家，无法联系，而目前留守在家的大多为老人，他们中或者不识字，或者岁数太大行动不便，导致承包地权属没人确认，影响到确权的进程。

4　做好福清农村土地承包经营权确权工作的建议

稳步推进福清农村土地承包经营权确权工作，离不开政府的政策支持、基层干部的业务纯熟和广大群众的积极参与，因此必须要加强宣传培训，出台配套政策和强化督促检查工作。

4.1加大政策宣传与培训，培养基层业务能力

做好确权登记颁证工作，关键在镇村。由于农村土地承包经营权确权登记颁证工作政策性、业务性强，因此一要多形式、多渠道、多层面进行政策宣传力度，重点从农村土地经营权确权登记颁证的重要意义、对农村土地承包权确权登记概念和内容等方面加强宣传和培训，让基层干部真正认识到确权登记颁证工作的重要性，充分发挥村党支部、村委会、村民议事会的作用，把政策交给农民群众，做到家喻户晓，增强群众参与的积极性、主动性，营造良好社会氛围。二要加强组织各级各有关部门开展政策理论和业务知识培训。从福清市目前情况看，基层领导干部业务能力越强，群众认可度越高，越利于工作的开展，也越易于化解矛盾。所以要组织基础干部有针对性地对工作流程、工作重点和难点及时开展培训工作。层层培训，可以促进各级工作人员准确理解和把握政策界限，熟悉工作流程，提高业务能力。

4.2出台配套政策，积极应对确权问题

建议研究出台针对二轮延包出现的遗留问题和耕地现状变化等造成的难界定难确权的情况予以更加细化的政策措施明确，确保统一的处理意见，以保障确权真正做到农户受益，更好地促进农村经济发展，有效保障农民的财产权利。同时积极面对和研究确权过程中出现的新情况新问题，及时予以解决。

4.3强化督促检查，建立奖惩制度

镇村是确权工作的实施主体。镇村干部的积极配合，对土地确权工作的顺利推进，起到至关重要的作用。因此，对于在土地确权工作中不积极、不配合、敷衍了事的镇村干部，应强化落实基层考核，定期、不定期组织对镇街、村组进行跟踪督查和业务指导，对于在土地确权工作中出现渎职行为的镇村干部应给予严肃惩处。对于在土地确权工作中认真，积极配合的村干部应给予相应的奖励，从而充分调动村干部的积极性，以保证土地确权登记工作的进度。

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兰志武(1967.1-)，男，本科，高级工程师，主要从事地理信息与测绘方面的工作。

Exploration and Practice In Rural Land Contractual Management Right registration certification of Fuqing

LANZhiwu

(Fuzhou Investigation and surveying Institute, Fuzhou 350000)

According to participation in Fuqing City the right to the contracted management of rural land ownership registration certification work practice, expounds the Fuqing City ownership registration certification work practice was introduced in the paper,a few outstanding issues about ownership registration certification work are described, then some suggestions are put forward for reference.

Fuqing；Rural Land Contractual Management Right；Registration certification；Practice

兰志武(1967.1-)，男，高级工程师。

2015-12-18

F293.33

A

1004-6135(2016)01-0110-03