一项规范党内工作运行机制的重要制度

陈宗良+谢燕红+康彦新

摘要：1948年9月，在中共中央政治局会议上通过的《关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》是我党关于请示报告制度的一项重要制度，它结合当时背景，突出解决核心问题，树立中央权威，实现政令统一，践行了我党一贯坚持的民主集中制度，时至今日，仍是我党开展各项工作的有效制度。

关键词：九月会议；请示报告；无政府无纪律状态；制度规矩建设；民主集中；问题导向；执行力；战斗力

中图分类号：D262 文献标识码：A 文章编号：1673-1573（2016）03-0025-03

十八大以来，中共中央高度重视自身建设，尤其是把严明党的纪律与规矩放在了非常重要的位置。西柏坡时期是中国新民主主义革命时期我党进行规矩建设的关键时期，2013年7月，习近平在参观西柏坡九月会议旧址时指出：这里是立规矩的地方。这对于我们来说有三层含义：第一，这是信号灯，中国共产党必须重视制度规矩建设；第二，这是对西柏坡时期全党全军规矩建设的高度肯定；第三，九月会议本身就是我党在西柏坡时期立规矩、建制度的重要节点。从九月会议说起，重温此次会议上通过的、成为我党重要制度规矩之一的关于请示报告制度的决议具有重要的现实意义。

一、总规——执行铁律

1948年9月，在中共中央政治局会议上通过的这份《关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》可以称得上关于请示报告制度的纲领性文献，也由此成为中国共产党铁的纪律的光辉典范。这份决议全文将近5 000字，内容对应当时习惯，以十二地支记事，共分为十二大项五十八条、三大部分内容，其中第一部分是“总的内容”，下分为八条具体规定，列举了党的总路线与总的政策方针，全国各解放区、国统区及其他工作方面的基本方针和任务，组织系统的建立，重要条例法规的决定等方面的内容，厘定了这些内容方面有关中央与地方的权限。第二至第六大项为第二大部分，从政治方面、军事方面、经济方面、文教宣传方面、党务方面来具体界定中央与地方权力范畴，并列举了48条具体条目。第三部分为第七至第十二项，主要规定了各地向中央报告的事项和报告程序以及执行程序。第七至八项强调补充说明了中央权力与地方权力在实际执行过程中有困难或有特殊情形的情况下应该怎么处理。第九至第十一项具体规定了哪些事情应该报告、哪些人应该报告，报告有困难时应该怎么处理，通过电报、电台还是书面送达等哪些方式进行报告等。第十二项更加具体地指明了“如何写报告、如何请示”的问题，包括写法上、内容上、态度上、篇幅上、负责人亲自动手上等，可以看作为请示报告具体制度的方法论。

从总体上来看，这篇文献是通过政治局最后形成决议的形式，向全党、全军发出的克服无纪律无政府状态、要求全党全军全面执行请示报告制度的总纲，这个总纲成为我党加强党的纪律性、规范组织性的铁的纲领性文件，更是党内运行机制的执行铁律。

二、核心——中央权威

现在在党内非常流行一个词叫做“问题导向”。问题导向是马克思主义世界观和方法论的重要特征之一，是我们党传承下来的优良传统和宝贵经验。毛泽东同志指出：“问题就是事物的矛盾，哪里有没有解决的矛盾，哪里就有问题。”今天我们再次回看和关注请示报告这份决议，必定要了解的就是当时中央政治局为什么在会议上要专门就请示报告制度进行讨论和通过决议，这可以称为当时的问题导向意识和方法。该决议要解决的突出问题就是必须克服党内军内存在着的某些严重的无纪律无政府状态，最终要实现的目的就是加强党的集中统一领导，树立中央权威。

当时虽然中国人民解放军已经转入战略进攻，许多解放区已经连成一片，许多城市已经解放或即将解放，人民解放军和人民解放战争的正规性程度大为提高。然而，在党内和军队内部的无纪律无政府状态却严重存在着，这显然和新形势下要求大兵团作战、要求全党全军进一步正规化的发展不相适应。当然，这些情况可以理解，无纪律无政府主义主要是由我党我军长时期处于游击战争环境、处于被敌人分割围剿的环境造成的，这种情况的弊端就是形成了各自为政和各行其是的地方主义和游击主义。为了最有效地解决中共各个组织系统中严重存在的地方主义、经验主义、自治权过大、擅自修改政策、决定事项等无纪律无政府状态，中央决定建立请示报告制度。从1948年初到1949年3月，中共中央和毛泽东投入了很大的精力进行党内请示报告制度的建设。一年多的时间内，党内不断发出指示，要求建立并严格执行请示报告制度，直至中央形成最终完整决议。

在这份《决议》中，多处字眼非常突出地显示了中央要求权力集中的坚定性。前六大项结尾处都有明确说明，第一条至第五条的决定权“完全属于中央”，第六条至第八条“决定权仍归地方，但必须事先请示中央，经中央批准后，才能公布施行。”第七项又再次列段重点强调：“凡决定权完全属于中央的事项，中央已有决定的，各地必须严格遵守并正确执行。凡在执行中遇到困难及特殊情形或有不同意见，均可向中央说明理由，提出意见等候中央批示，但不允许擅自修改。”①还有其他的情况必须向中央“备审”“追认”等。可见，为了适应革命新形势的发展，中央要求实现集中统一领导，在全国树立中央权威的坚定性。

三、目的——政令统一

政策制定的是否得当，是一个政党基本能力的展现，而好的政策能否被执行、能否被正确地执行则直接关系到一个党能否实现自己的战略目标。基于这一点，毛泽东对于政策的认识非常深刻，早在1948年《关于情况的通报》一文中，他就指出“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”②在请示报告的决议中一再出现“必须严格遵守，正确执行”，完全可以执行必须严格遵守，“在客观许可的范围内，力求执行”等字眼。

西柏坡时期，中共中央就新形势制定了包括土地改革、工商业、统一战线、新区工作等方方面面的具体政策和策略。但是，在具体实行的过程中出现了很多问题，具体表现为：对于党中央的路线和政策不细心研究，不认真执行，对于带政策性、原则性的问题，粗率地不细心地擅自处理，以至在某些行动和宣传中违反党中央和上级的决定，给革命事业造成了严重的损失。就此，以毛泽东为首的中共中央曾经严厉地批评这些做法。比如，1948年4月，针对山东兵团对“罪大恶极之敌”宣布宽大政策并粗率地修改了党中央政策一事给予了严厉的批评，称其为“自由地迫不及待地粗率地冒险地规定及执行明显地违背中央路线和政策的某些政策。”③在当时，对于没有完全正确执行党的政策的批评，比较典型地突出在新闻宣传方面，如，1948年1月，毛泽东针对新华社晋冀鲁豫在电讯批语中竟然只强调依靠贫农、雇农、工人，而不提中农、独立工商业者、自由职业者及脑力劳动的知识分子、小资产阶级等而大为恼火，这样宣传严重地违背了中央对当时各个阶级、各个阶层态度的新政策，很容易将自己推到孤立、失去广大群众基础的地步。endprint

中共中央一直在强调“要认真地研究中央政策”，实际上就是要全党全军务必保持政令统一，不打折扣。这折射到当今仍有非常强的现实意义，十八大报告中就再次向全党强调，“要坚决维护中央权威，在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，坚决贯彻党的理论和路线方针政策，保证中央政令畅通，决不允许‘上有政策，下有对策，决不允许有令不行、有禁不止”。④

四、路径——民主集中

具体实行中，请示报告的实现路径从本质上来讲就是民主与集中的结合。请示报告的决议中虽然没有明确地提到“民主与集中”的关系，但在通篇文字中涉及到请示与报告的前延后展时，却处处洋溢着民主与集中的思想。

“集中”作为我党一个有效、科学的执政理念，与其相辅相成的应该是“民主”。民主集中制作为中国共产党的一项根本制度，是我党成功运行的机制之一。所谓“民主集中”，就是我们常常所说的“集中指导下的民主，民主基础上的集中”，两者有机结合，缺一不可。关于请示报告制度的决议中，虽然核心是要确立中央权威，实现中央的集中统一领导，但是中央并不是要进行中央集权，而是仍然坚持“民主集中制”的原则和机制。通观这份决议，从中央与地方权力界定的方式上可以明显地体现出民主与集中相结合的实现路径：其一，各级地方仍然拥有很多自主权。第一部分“总的内容”和第二部分政治、军事、经济、文教宣传、党务各个方面的各项中央与地方权力规定中，都明确有第几之第几项内容的“决定权，仍归地方，但必须事先请示中央，得到中央批准后，各地始得执行。”这表明，中央仍然尊重各地最大的实际，允许各地根据客观实际进行裁夺和报告。其二，各地拥有建议权。中央进行集中领导，确定大政方针，不可能是拍脑门决定，因此，中央在前两大部分中一再要求凡是完全属于中央的权力中，“各地得提出建议”，让各种意见和方案都集中起来，展现出来，才便于进行比较与鉴别，最终，把最科学、最合理的意见和方案整合起来吸收到决策中，制定出正确的、符合实际的路线、方针等，从而实现党内的集中。

五、生命——一以贯之

毋庸置疑，请示报告制度的确立在当时的历史条件下发挥出了巨大的实践功能。首先，在实施全面战略大反攻的关键时期，有力地抓住整肃全党全军纪律性、走向正规化建设这个关键环节，有效维护了党的统一领导，强化了党中央的权威，民主和集中得到了统一，增强了全党全军的执行力和战斗力。其次，理顺了中央和地方的关系，地方根据中央划定的权限，在具体的政策制定和执行上能够依据自身实际情况制定有效措施，这有利于发挥各地的积极性。再次，规范了机关内部及上下级之间的行文标准、行文格式，进行有效地文本管理等，这成为我党制度化建设的一个重要方面。

历史给我们留下了一笔丰厚的财富，请示报告制度一直延续应用至今天，仍是我们党开展各项工作的有效制度。2014年1月14日，习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上谈到了“领导干部个人事项报告制度”，指出了当今政治生态中，很多领导干部在向组织进行请示报告方面意识淡薄，问题严重，尤其是很多领导干部在个人事项上目无组织，违规办护照持外国绿卡，把家人都送到国外、婚姻状况随便等。在此，习近平总书记专门强调了西柏坡时期“九月会议”通过的请示报告制度是我们党的一项重要制度，是执行党的民主集中制的有效工作机制，也是组织纪律的一个重要方面。实践证明，在当下，请示报告制度仍然有强烈的现实指导意义，它仍是新时期下加强党的纪律建设、进行组织建设和领导干部自律的重要方法，它有利于加强中央与地方的联系，有利于密切联系群众，更有利于党员干部理论水平和执行力的不断提高。

注释：

①李明华、王荣丽：《西柏坡档案》，中国档案出版社2012年3月第1版，第449页。

②《关于情况通报》（1948年3月20日），《毛泽东选集》（第四卷），人民出版社1991年第2版，第1298页。

③《将全国一切可能和必须统一的权力统一于中央》（1948年4月10日），《毛泽东文集》（第五卷），人民出版社1996年第1版，第86页。

④胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，中国共产党第十八次全国代表大会报告，2012年11月8日。

责任编辑、校对：艾 岚

Abstract：The resolutions of the instructing-and-reporting system to the Central Committee ， which was approved at the Politburo meeting in September 1948， is an important system of the Party on instructing-and-reporting system. The resolution， which highlighted to resolve the core issue， established a central authority， unified the government decree， and practiced the democratic centralism at that time， is still an effective system of our party to carry out the work in all areas.

Key words：September Meeting， instructing-and-reporting system， state of anarchy and indiscipline， construction of systems and rules， democratic centralism， problem orientation， power of execution， fighting capacityendprint