我国风景名胜区规划管理的新挑战与优化策略探讨

杜泓臻

风景名胜区的具体内容是指具有观赏价值、文化以及科学价值，自然风景以及人文历史文化环境相对较为集中地方，同时可以为人们的游赏和科学文化活动研究提供适当的区域的环境。本文主要通过对风景区规划的定义的阐释提出了现阶段风景区规划当前所存在的新问题和挑战，并对其做了简要的探讨。并针对风景名胜区面临的新挑战，提出了我国风景名胜区规划管理优化策略，以期为我国风景名胜区的更好发展提出理论指导。

一、风景名胜区

（一）风景名胜区的定义

风景名胜区的具体内容是指具有观赏价值、文化以及科学价值，自然风景以及人文历史文化环境相对较为集中地方，同时可以为人们的游赏和科学文化活动研究提供适当的区域的环境，我们称之为风景名胜区。当然，风景区也包括山川河流、动植物化石、地质地貌、植被植物、气象环境等自然景物和历史文化古迹，革命纪念地、历史遗址、风景园林建筑、风景园林工程设施等人文景物和它们所处的周边环境与当地的风土人情等。其实风景区规划的根本性质是一种为了保护资源而建立的公益化的社会机制，最根本的目的在于要保留和整合现存的历史文化资源和自然风景遗产，在此基础之上，通过对自然资源的物质化，使人们日益增加的物质文化精神需求得到更大程度的满足，在国家及政府的支持下，凭借风景区的公益性收入以平衡和维护风景区的整个机制运作。

（二）风景名胜区的作用

我国的风景名胜区是以满足人们对大自然的历史文化精神内涵的要求的具有一定有地域范围的空间机制综合结构，它拥有科学及美学的自然风景为基础。将自然及文化有机的联系在一起。不论是原始社会的雄山奇石，风景秀丽的大好江山，还是现代社会的生态公园，国家自然森林公园，都是属于世界的自然瑰宝，自然遗产，他们都使人们的精神文化生活得到满足和发展。风景名胜区长期以来都是人与自然和谐交流的场所，想必人与自然的这种多样的联系也是区别于此的原因。

从建立风景名胜区的作用来看，现阶段我国做好这项工作的、目的在于保留珍贵的风景名胜资源，并通过合理的规划，科学地进行管理与开发。风景名胜区的主要的功能是：有效的保护风景名胜区的现有资源，通过相应的措施维护生物生态平衡；供人游览开展娱乐活动；尽可能对风景区的生态美学得到最大的发挥，使人们的精神得以享受；为高科技的工作者提供科学研究场所，可以把风景区作为青少年的教育基地；同时也是供美学爱好者进行美学创作的空间。

（三）风景名胜区规划的内容

从风景区规划在实践中的应用来说，大都以如何进行风景区合理的保护和开发为中心，来有序的经营和管理风景区的一系列活动，与此同时对这些工作进行统筹协调和安排。所以，就某些层面而言，风景区规划即是在对场地作出充分的前期调研、后期评估的基础之上，结合当地的历史文化发展背景、风景区环境评估说明、用地平衡表等图表，结合当时当地特定的性质和开发的指导思想，在管辖范围内提出合理的意见，包括总体规划意见和专项规划意见，形成相关的文本说明，给出合理的规划建议，并提供相应的旅游、服务业、农副业、手工生产等项目的发展规划图。经过地方政府的专家、群众及有关部门对总体规划的方案进行讨论、评估通过后，报相关部门批准执行。

二、风景名胜区规划的基本原则

从我国现阶段社会发展的实际情况出发，风景名胜区的规划必须突出景区的特征，并充分遵循以下总体原则。

（一）保护优先原则

风景名胜区是自然和历史随着时间的推移所带给我们的弥足珍贵的且不可复制的自然瑰宝。风景名胜区的所拥有的价值首先就在于它的真实性，以保证风景名胜区的资源的真实可靠性和完全不被现实所破坏的情况之下，才能使风景名胜区发挥出其多重功效。因此风景名胜区规划工作的基本出发点和基础动机点就是保护优先原则。

（二）综合和谐原则

风景名胜区管理的基础目的是在资源充足有效维护的前提下的合理应用。尽管保护现有资源是风景区的核心工作，然而这并不代表着我们需要将保护现状和合理应用其优势一分为二。我国风景名胜区包含了许多社会经济问题是其特别之处，根据资源的主要性、敏感性和合适性综合部署，协调统一发展，是综合和谐原则的主要工作。

（三）突出自然原则

随着社会经济的发展，越来越多的风景名胜区趋于商业化，人工化，在这种对保护风景名胜区不利的情况下，充足施展风景名胜区的自然特点和文化内涵，保护景观的处所特点，强调回归自然，防止人工化、城市化、商业化偏向是我们突出自然原则的主要课题。我们需要在风景名胜区现有条件下合理发挥其优势，突出风景名胜区作为自然遗产这一重要职能和重要属性，在不破坏自然的条件下突出其本真的内涵。

（四）环境承载力原则

环境承载力原则意味着所有自然资源的应用和消耗都是存在极限值的，风景名胜区的资源的应用也不例外，当我们对风景区的开发和应用强度超过某一临界值时，景区的现有自然资源将失去他可连续性应用的这一功能，这将是风景区资源不可逆转的消耗和损失。所以开发应用风景名胜区必须要在他能承受的范围之内进行，这是风景名胜区是否能够持续发展的关键所在。

（五）统一计划、分期发展原则

风景名胜区保护和修缮、重建都是一个长期的过程，一些遭到损坏的名胜区还需要一个漫长的自然修复阶段，所以我们看待风景名胜区的保护和维护计划要站在更高的角度去看待，要站在历史发展的高度，高标准、严要求，妥善处理现状的实际情况和远期的发展相矛盾的问题，从最终目标动身，统一计划，按部就班实行，走可持续发展路线，高瞻远瞩，达到长期发展的目的。

三、风景名胜区规划发展的新挑战

（一）风景名胜区规划与风景名胜区的保护

确立风景名胜区规划定义的目的在于全方位的更好地保护和利用风景名胜区，并在此基础上发挥风景区的基本功能。因此，风景名胜区规划与风景名胜的开发保护是统一协调的。

（二）风景区规划和管理面临的主要挑战

1.现实与理想的障碍

外国对国家公园概念的提出对我国风景名胜区规划和管理的理论研究与实践产生了非常重大的影响。大多数时候，我们会不由自主的为我国的风景名胜区构建一个理想化的评价体系，然而受旅游业发展能为地方经济带来复兴或繁荣的最现实利益的驱动，我国很难实行这一评价体系，过度的开发风景名胜区资源，对现有的风景名胜资源造成不可逆转的伤害，而忽视对环境的保护是我国现阶段风景名胜区保护的一大问题，以理想国家制度和理论方法去重新审视我国风景名胜区的现实状况，确实有太多的困难和阻力构成了现实中难以跨越的障碍。

2.管理政策的尴尬

确保实施统一规划和管理是我国政府在管理风景名胜区的工作当中实行的基本点和强调加强落实的一贯政策，然而在实际工作中，可操作性并不强。虽然有些风景名胜区管理机构在一定程度上实行了统一的规划和管理，但如今有关部门实行多头规划、多头审批、重叠交叉管理的政策还普遍实行，甚至有的导致管理失效，导致风景名胜区规划和管理处于不协调的状态，既有违地方政府的相关手续规定，也与国家实行的统一规划管理相悖，让风景区规划和管理自相矛盾，处境极为尴尬。

3.保护与利用的矛盾

值得一提的是，我国在对风景名胜区财政的拨款及资助是在地方上实施的是地方政府自行承担的机制，这对地方政府来说是非常大的挑战，鉴于地方政府大多无法承担高昂的风景区的维护和修缮费用，这就进一步说明当地政府只有通过利用现有的自然名胜资源来一定程度上抵消维护和修缮风景名胜所带来的财政损失。众所周知的是，有利用就有开发，有开发就有损害。在面对很现实的五年一任期的政府管理者，面对相当多元化的政策政治目标的时候，非常轻易地可以收到短时间内立竿见影的利益所动，而做出对风景名胜区的保护和修缮非常不利的事情。这样的结果就是管理部门在政府的财政和风景区的自然资源历史文化都做了一定程度的破坏，这样的价值取向是存在很大的矛盾的。无发展无破坏，有发展就有破坏，这样的局面是在是让风景名胜区的保护和利用同时变成双刃剑，无法抉择。

4.相悖的管理结构

我们不难了解到，我国的风景名胜区管理结构的老说，现有的风景名胜自然资源主要是由国家和省市、地方共同管理，落实到具体的分工中，日常的维护和管理主要是由地方的政府来主持和主导。由于这样的分工形式和无法改变的三级管理模式，风景名胜区所在的地方政府很容易地从自身的利益去考虑问题，选择更加有利于地方经济发展的开发或保护方式去引导。虽然目前有相当多的政策来组织这种地方政府不顾环境开发，只顾自身利益的急功近利的开发方式，但大部分的政府还是选择这样的方式来平衡自身的财政收支。所以所有与占有相悖的问题显得非常严重。

四、当前我国风景名胜区规划管理的优化对策

（一）风景名胜区规划纳入城乡规划体系

从风景区规划自身的角度来看，城乡规划的内容应该包括了人们所活动的任何空间类型。如果说城镇环境是人们居住多于流动的一种常驻空间的类型，同样的，风景区就好像是人们的游赏游览活中流动多于常驻的一种类型的区域。所以在风景区本身的构成元素上看，目前我国的建设部的城乡规划内容主要应该由城镇体系规划、市镇规划、乡村规划以及风景名胜区的规划组成，如果将风景名胜区作为城乡规划这种大规划层面下的一种，那么可以有效的解决城市规划中的政策与实际情况不统一，多头政策同时发布导致混乱的情况。

（二）实行分类管理指导

有效的将风景区规划按照更为详尽的方式进行分类，可按照不同的管理模式，不同的智能结构等方法进行分类。有了更加详细的规划分类标准，根据不同的分类方式和分类管理结构可以更加有效的对风景名胜区进行管理，这样可以所有与占有的不平衡性。

（三）改善规划管理的具体措施

政策方面。可以通过构建保护国家自然资源遗产的相关单位来对风景区进行一定程度的保护。国家文物局、林业局等结合，建立体系性更强的自然遗产保护组织。同时应该尽快对风景区的地方进行重新的规划处理，在不破坏风景区的情况下，按照相应的时间顺序进行开发，有效的避开开发高峰，这样可以保证风景区的遗产不被破坏。限量旅游，永续利用。

（作者单位：北京金地嘉美景观园林设计有限公司）