洛阳市市政道桥工程PPP项目：政府不参股，当好“裁判员”

银昕

“说起洛阳市市政道桥工程这个项目，我们十分感谢财政部和亚洲开发银行。”洛阳市财政局副局长熊文博对《中国经济周刊》记者说，正是在国家财政部和亚洲开发银行的大力支持下，洛阳成为亚洲开发银行推广PPP模式试点城市之一，并批准了22.5万美元的“PPP技术援助项目”。“2014年初，亚洲开发银行派出高级别官员为洛阳市当地的干部培训了3天。由于洛阳行动得比较早，当2014年10月之后全国普遍兴起PPP模式时，我们已经积累了相当丰富的经验了。”熊文博说。

随着洛阳市旅游业的发展，尤其是每年一度的洛阳牡丹节日益吸引着全国越来越多的游客，再加上洛阳市老城、新城、高新区之间的经济联系和人员往来日益密切，目前洛阳市交通路网正面临巨大压力，尤其是承担新城和老城任务的横跨洛河的桥梁主要集中在市区的西部。“这导致东部地区的路网对交通压力的承担不足，在市区东部南北行走的车辆一旦要跨越洛河，只能先走到城西，利用城西的桥梁跨河，然后再走向城东，这就使车流量基本都压到了城区西部的道路上。”熊文博介绍，目前正在以PPP方式进行建设的洛阳市市政道桥工程：新街跨洛河大桥、滨河南路以及九都路建成之后，将使这一交通状况大有改观。“新街跨洛河大桥是连接老城和新城的新通道，它和滨河南路有明显的为城西道路分压的功能，九都路还可以打通洛阳市区向东部的出口。”

据了解，洛阳市市政道桥工程于2015年8月正式签约并开工，“大概在2017年的牡丹节时这座桥和两条新路就可以迎接全国的游客了。”洛阳市财政局副调研员、PPP办公室主任谢传法对《中国经济周刊》记者说。

“政府选择社会资本，最为看重的是建设后的养护能力”

“所谓PPP项目，就是政府与社会资本合作建设公共基础设施，选对社会资本，是非常重要的一环。”熊文博说，当洛阳市确定为市政道桥工程进行招标时，一时间报名的有20余家社会资本，洛阳市财政局最为看重的，其实不是工程建设的能力，而是建设后的养护和运维能力。“这就像是政府方面与社会资本方谈恋爱，不能光考虑长得漂亮，还得考虑婚后是否会过日子。”

熊文博介绍，根据综合考评特别是建设后的养护能力这一选择标准，洛阳市政建设集团有限公司（下称“市政集团”）这家民营企业脱颖而出。据了解，市政集团的前身是成立于1954年的洛阳市政工程管理处，于2008年完成股份制改革成为独立运营的民营企业。“这些年洛阳市所有道路的全部养护工作几乎都是由市政集团在做，他们在这方面的专业能力和经验我们十分放心。”熊文博告诉记者。此外，市政集团中标的另一个原因是“老品牌”，在建成通车之后的养护运维期间，这3个路桥工程将接受雨雪风霜和各种自然灾害、极端天气等考验，“这就是挑选社会资本的另一条标准：社会责任感。遇到了极端天气，运维单位必须无条件地到达现场进行处理，这一点上我们对市政集团最信任。”

洛阳市市政道桥工程采用政府付费方式，在建成后的15年左右运维期间中，政府每年向项目公司支付费用。熊文博表示，这对项目公司保证工程质量是一个极大的督促。“有些项目工程，之所以出现3个月就坏掉，半年一小修，一年一大修的情况，很大一部分原因就是建设单位交付之后不负责运维，或者找另外一家单位进行运维，运维单位如果不能长期在这里，就再换一家单位运维，每换一次就会扒一层皮。”熊文博说。

据介绍，在洛阳市市政道桥这个工程中，项目公司必须对建成后这不低于15年的运维期间内的工程质量负责，熊文博告诉记者：“一旦发生问题，首先是社会资本在政府心中的信誉严重下降;此外由于政府是每年向项目公司支付一次费用，这个费用会有所折扣，因为对路桥的维修势必会影响车辆的正常通行;最后，才是项目公司自身需要为项目维修支付的成本。用项目公司老板自己的话讲，‘我们真的是在用自己的钱修自己的工程，必须保质保量，否则后果全部由自己承担。”

政府只当“裁判员”，不再当“运动员”

熊文博在洛阳市财政局工作期间，见证了老城的发展和新城的建设，对引入PPP模式之前的大型基础设施建设施工情况印象深刻，谈起非PPP模式时代的项目，他苦不堪言。“政府又做裁判员，又做运动员，忙前忙后，而各个施工部门之间却在踢皮球。”

一般来讲，道路和桥梁的施工分成多个部门，主要有绿化、管网、路灯、路面、环卫等地上和地下施工部门。每个部门既要各司其职又要讲究协作，何时职能单独施工不受到其他部门的干扰，何时可以交叉共同施工以提高效率，何时应当注意施工时不为下一个环节的施工部门制造麻烦，这在以前都是令政府倍感头疼的麻烦。

“以前政府既要去分别找到这些不同的部门，还要负责协调他们之间互相不配合的工作方式。最常见的例子是，绿化部门施工时将土倒在路上，引起路面施工部门的不满，路面施工部门将建筑垃圾丢在路面上，引起下一个施工环节部门的不满。”熊文博说。此外，政府的另一个难题是催进度，由于之前协调的问题，部门之间又会出现互相推诿的情况，向政府讨价还价，互相扯皮。一旦耽误工期，没有部门愿意为工期的推延承担责任。熊文博表示，自从政府将工程全部交给项目公司之后，它的角色就退居到“裁判员”，项目公司做“运动员”，“项目公司非常专业，他们自己把控部门之间进场先后顺序问题，互相协调和解决配合问题以及交叉施工问题，政府再也不用操那么多心，只做监督就够了，他们自己会管理好自己，按照合同中规定的时间如约交付，只会提前不会延后，因为这关系到能否早一天收回建设成本的问题。”

同时，融资问题也得到一定程度上的解决。熊文博说：“过去的市政工程是政府出面融资，一天从银行得不到资金，一天就无法开工。实行PPP模式后，由项目公司向金融机构融资，政府又省下了一部分精力。”洛阳市财政局的另一位官员介绍说，在最开始阶段，该项目融资并不顺利，但项目公司将融资事宜接管之后，局面大为好转，“后来我们就要比较了，看哪家银行开出的条件更好。”

正在施工中的新街跨洛河大桥，大桥桥拱已经完成施工。

“政府要考虑到不能让社会资本亏损”

纵观诸多PPP项目公司，多以政府和社会资本方联合控股，比较经典的案例是京港地铁，北京地铁控股51%，港铁控股49%。然而洛阳市市政道桥工程项目有限公司则是由作为社会资本方的洛阳市政建设集团全资控股。这是为什么？

“这个决定是根据项目自身的特点做出的安排，为了这个事情我们纠结了很久。”熊文博对记者说，洛阳市市政道桥工程的重点不在建设，而在养护，“如果政府参股项目公司，那么让政府所占的股份在其中起什么作用？”熊文博认为，新街跨洛河大桥、滨河南路以及九都路这3个子项目都属于市政基础设施工程，静态投资额并不大，利润也是可以看到上限的，“特别是由于这个项目并非使用者付费，而是政府付费，之后也不存在大量商业开发和招商经营，随着市场情况的变化有较大的利润空间。如果政府进入项目公司的股份，势必会减少项目公司的盈利额度，所以政府决定不参股，这样保证了社会资本方的利润。”熊文博强调，引入社会资本进行市政工程建设，政府就要考虑到不能让社会资本亏损。

另外一个由社会资本方全资控股的原因是保证决策的高效。“政府如果参股，项目公司就会有两个股东，势必会在决策时有不同的声音，我们在这个项目上把决策权全权交给社会资本方。”熊文博表示，政府对市政工程的监督和考核非常熟悉，不参股项目公司丝毫不会影响政府履行监督权，而即便将像洛阳城投这样的平台公司拉进来，它依然是代替不了政府的监督作用的。于是，在该项目上，政府没有对项目公司参股。

在新街跨洛河大桥的施工现场，《中国经济周刊》记者看到，这座仿隋唐时期桥梁外形的建筑在桥头堡采用了古代宫灯的造型，该跨河大桥的9个桥拱已经施工完毕，目前正在进行的环节是桥面施工。谢传法指着洛河对记者说：“洛阳是北方不多见的富水城市，这座大桥的建成对今后洛阳进一步开发洛河的文化资源和水文资源大有裨益。今后洛阳市准备将临近新街桥的洛河沿岸打造成亲水廊道，成为市民公园和健身场所，新街桥仿古的外观将与周围的环境融为一体，成为洛阳城的一张新名片。”