浅析影响行政事业单位内部控制建设的因素及对策

文/曹晓娟

浅析影响行政事业单位内部控制建设的因素及对策

文/曹晓娟

2014年1月1日起，我国行政事业单位开始全面实施内部控制规范，但目前实际执行效果并不理想，笔者从内部控制环境、风险管理、信息与沟通、监督等方面分析了影响行政事业单位内部控制建设成效的原因，并提出了一些解决问题的对策和建议。

内部控制；建设；信息

内部控制是为达到“防患于未然”的目的，通过制定具体的政策和程序，对经济活动的风险进行防范和管控的过程。［1］自2014年起，我国行政事业单位开始全面实施内部控制规范，由于行政事业单位的非营利性，其建设内部控制制度的内在动力不足，多数单位存在等待观望心理，尚未真正建立起内部控制制度，真正实施内部控制建设的单位大多形成了一种新的制度规范，这些制度表面看起来比较完善，但实际执行的效果并不理想。本文结合实际，就影响行政事业单位内部控制建设效果的几个主要因素进行了初步分析，并提出了一些相应的对策和建议。

一、影响行政事业单位内部控制建设成效的主要因素

（一）内部控制环境欠佳

内部控制环境决定了内部控制建设的基调，包括：单位决策层对内部控制重要性的认识、主要负责人的管理理念、内部组织机构设置的合理性等因素。目前，我国行政事业单位的内部控制环境欠佳，主要表现在：一是单位主要负责人普遍缺少内控理念。相对企业而言，行政事业单位的领导大都缺少经营管理经历，对内部控制框架理论缺乏基本的了解。如，有的将部门内部控制等于内部控制，认为有了部门的规章制度就有了内部控制体系；有的认为内部控制体系增加了监督环节降低了工作效率，建设内部控制制度没有实际意义；有的对内控机制理解有偏差，认为实施内控制度是自己束缚自己，往往在形式上一建了事，实际在制度和执行形成“两张皮”，使得内控制度成为形同虚设。二是财务体系建设不到位。财务监督控制本身就是内部控制体系的一个重要组成部分。由于经济活动不是行政事业单位的中心工作，多数行政事业单位存在重业务、轻管理现象，财务部门往往被领导定位为后勤保障部门，很少参与单位业务管理活动。在机构设置上，不少行政事业单位的财务部门地位不高，财务人手普遍不足，在日常的财务核算工作之外，很难再承担起内部控制建设和日常管理的任务。三是内部审计监督体系建设不到位。行政事业单位的内部审计机构设置问题比较突出，很多单位没有独立的审计部门，大多和纪检、监察或是财务部门合署办公，专职审计人员配备不到位，内部审计人员素质不能适应内部控制审计工作需求。

（二）风险控制薄弱

由于行政事业单位的非营利性，市场经营风险小，多数单位未建立风险识别、风险评估、风险应对机制，忽略了其在履行职能过程面临的社会和政治风险，最终给单位和个人造成了巨大的损失。表现在：一是忽视权力失控、贪污腐败的风险，如，由于缺少有效的权利制衡机制，少数领导的权力失去控制，最终使得一些高管因经济问题纷纷落马。如，河南省交通厅就出现过连续4任的交通厅长因贪污腐败而落马，被称为“交通局长”现象。二是忽视了公共资源配置不合理的风险。如，一些工程建设项目、专项资金的分配过程不公开、不透明，权力集中在少数部门和人员手中。一些单位为了抢夺资源，不惜弄虚作假，采取非法手段，影响了公共资源配置的合理性和公平性。三是忽视财政资金使用效率低下的风险。由于财政支出的特殊性、多样性，财政资金支出效率难以用经济指标量化考核。目前，行政事业单位预算资金绩效管理工作缺乏统一的评价标准，预算资金绩效考核工作流于形式，资金使用效率的好坏和相关责任人的利益脱钩，有关人员处在一种无责任的状态，致使财政资金使用效率低下情况普遍。

（三）信息与沟通渠道不畅

我国行政事业单位的内部控制系统中，普遍存在信息不公开、不透明，沟通渠道不畅情况。［2］表现在：一是信息不公开、不透明。一些单位以保密为借口，不公开或者只是有选择的公开部分经过处理的信息，引发公众质疑。二是内部信息沟通渠道不畅。单位内部各部门之间、上下级之间报告渠道不畅，使得一些问题不能在第一时间解决，难以发挥内部控制的预防、控制作用。如财务部门与业务部门之间缺少沟通，导致预算执行监督流于形式。三是信息化技术运用水平不高。目前，多数行政事业单位业务信息系统之间缺乏必要的整合和共享，未建立内部信息系统综合业务平台，各自的业务系统仅对局部业务控制起作用，不能做到全程制约，内控预防作用发挥有限。

（四）内部控制监督评价机制不到位

对建立并执行的内部控制系统进行持续性的监督检查，提出有针对性的改进措施，是提高内部控制的有效性重要保证。目前，我国行政事业内部控制的监督评价机制不到位。一是内部控制自我评估工作不到位。由于行政事业单位内控建设起步较晚，受专业水平和管理基础限制，一些单位内控人员对自我评估理论理解不透，使得内控自我评估工作难以开展或是流于形式。二是内部审计监督不到位。相对于企业，行政事业单位内部审计监督方式滞后，仍以事后查错纠弊为主，多数未将内部控制审计纳入工作范围，而少数尝试开展内控制度审计的，由于其独立性不够，往往也流于形式。三是外部监督力度不够。财政、国家审计机关通常一般只对经济事项的合规性、合法性进行监督，很少对内控制度执行情况进行监督检查。在外部监督乏力情况下，使得单位推行内控的内生动力不足。

二、对策与建议

（一）提高认识，不断优化内部控制环境

内部控制是否取得实效最终是由单位主要负责人推动并做出判断的。单位主要负责人对内部控制的认识高度直接决定了单位内部控制执行的环境基调，影响全员的控制意识。一要强化主要负责人对内部控制的重要性认识。只有单位主要负责人认识到内部控制的重要性，亲自领导并推动内部控制建设工作，有关职能部门之间才不会相互推诿，内部控制建设才能有效推进。二要优化财务体系建设。在当前行政事业单位机构编制严控的背景下，新设一个内部控制的可能性极小。鉴于所有的经济业务最终都会反映到财务报表，选择财务部门作为内部控制建设的牵头部门具有一定可行性，但要加强财务机构队伍建设，使其能够实施必要的不相容岗位分离和轮岗，承担起建设内部控制建设和日常管理工作。三要优化内部审计体系建设。单位主要负责人要主管内部审计工作，保证内部审计工作报告关系畅通。要推进内部审计机构建设，增强其工作的独立性，配齐配强内部审计人员，使其能够有效履行内部控制审计的监督职责。

（二）强化风险管理

要强化风险意识，每个单位都会面临来自内部和外部的不同风险，行政事业单位除经营风险相对较小外，其承担的社会公共管理范围广，面临的社会风险和政治风险更加复杂。首先，要加强宣传，强化全员风险意识。其次，识别和分析单位面临的、可能影响其控制目标的关键风险点，根据风险的类型和程度，采取相应的应对措施，将风险控制在可承受程度内。第三，强化风险应对。由于内部控制涉及到单位内部管理的方方面面，涉及到每位机关工作人员。单位层面上，要重点围绕“三重一大”事项完善决策审批程序、决策责任追究机制，预防权力失控、贪污腐败风险；业务层面上，每位职工都要对照各自的岗位责任、分析经济活动相关控制中存在的风险点，将找出的风险点加以公示，通过采取不相容职分离、内部授权审批、预算管理控制、信息技术控制等方法将可能萌发的风险及时化解。

（三）完善信息与沟通机制

完善的信息与沟通机制，可以有效防范由于信息的不真实、不完善所造成的决策失误的风险，为管理层监督各项活动和及时采取纠正措施提供了保证。［3］一是要完善内部控制信息公开机制。内部信息公开是提高工作透明度和工作效率的重要手段，减少徇私舞弊的可能性。二是要建立内部控制报告制度。逐步建立规范有序、及时可靠的内部控制信息公开机制，保障单位内部职工的知情权和监督权，有利于发挥信息公开对内部控制建设的促进和监督作用。三是要加大内部控制信息化建设力度。信息系统是实现内控的重要手段。将有效的内部控制制度植入各业务信息系统中，实现对经济活动的“机器”监控，全程制约。通过整合各业务系统信息系统，实现信息资源共享，用信息化手段弱化人为因素干扰，逐步提高内部控制工作的有效性。

（四）完善内部控制监督评价机制

只有持续对内部控制进行监督评估，才能不断适应内部控制环境的变化，保证内部控制制度的适当性和有效性，最终提高内部控制质量。一要建立健全内部控制自我评估制度。内部控制自我评估是一种检查和评估控制系统有效性的方法。一般由对内部控制负有制定和执行责任的管理人员，组成评估小组，对内部控制措施的有效性进行自我评估、自我纠正，达到“以评促建”的目的。二要完善内部审计监督方式。内部审计部门积极推进审计工作业务转型，由事后监督向事前和事中监督转变，将内部控制制度执行情况纳入审计范围，及时发现、反馈内部控制执行过程中的问题，促进内控体系建设趋于完善。三要加大外部监督力度。财政部门、国家审计机关以及行业主管部门应将行政事业单位建立内部控制建设和执行情况，纳入该单位目标考核、领导干部经济责任审计工作范围中，并将监督考核结果与单位的绩效考核和评先评优挂钩，通过外在施压，督促其将内部控制建设工作落到实处。

［1］［2］方周文，张庆龙，聂兴凯.行政事业单位内部控制规范实施指南［M］.立信会计出版社，2013：21，70.

［3］中审网校，国际内部审计专业实务框架-精要解读［M］.中国财经经济出版社，2014：107.

（作者单位：安徽省司法厅）