房屋限购令的合法性缘何遭到质疑

刘丽荣

【摘要】我国房屋限购令实施至今虽然在房地产交易和房价两方面发挥了行政控制作用，给过热的楼市降了温，但是在实施执行过程中也出现众多新问题，让大众对其法律性质产生了质疑。房地产市场调控必须注重实效且手段正当，因为房屋限购令隶属行政手段，所以可将其纳入现行法律体系，使其合法。

【关键词】房屋限购令 行政法 法治化途径 稳步调控 【中图分类号】D922.12 【文献标识码】A

早在2010年初，中国各大城市的房屋销售价格暴涨，各种名目的炒房和投机性购房行为开始滋生蔓延。针对房地产市场发展的乱象，国务院于2011年4月份发布通知，规定要“严格限制各种名目的炒房和投机性购房等行为，坚决遏制部分城市房价的快速上涨现象”。同年9月下旬，国土资源部、住房城乡建设部和监察部进一步明确提出了限购政策的四项要求，精准地打击了部分人的房地产投机行为，遏制了众多城市房价急剧上涨的势头。然而，房屋限购令从中央到地方各省市都是抽象的行政行为，只能约束行政管理中房屋买卖签字购买人，而不能作为解决商品房买卖合同纠纷等民事法律纠纷的依据。未来应当站在行政法角度研究，让房屋限购令与现行法律结合，探索出促成房屋限购令法治化的路径，最终实现依法调控房地产市场、执行房屋的限购政策。

房屋限购令达到了稳定房地产市场发展、防止泡沫的预期

从行政法视角看房屋限购令实施至今的情况，其在房地产交易和房价两方面发挥的行政控制作用成效突出，给过热的楼市迅速降了温；而其在实施执行过程中也诱发了一些新问题，让大众对房屋限购令的法律性质产生质疑。尤其近年来二线城市纷纷取消房屋限购令、一线城市仍旧执行限购的背景下，针对房屋限购令的行政法思考与法治化途径研究十分必要。

房屋限购令是中央政府在调控楼市过程中的临时性措施，规定一个家庭只可新购买一套商品住房。这是房地产市场调控的阶段性需求，是引导房地产市场逐渐步入更理性发展轨道的一种行政手段。不同城市颁布了适合自身房地产市场发展状况的限购令，因为限制的程度不同，房屋限购令产生的调控效果也不同。执行严厉房屋限贷政策的城市，房屋价格和销量都有所回落，而限购令执行不严的城市房屋市场没有多大变化。从2011年房屋限购令执行以来，有效遏制了房价的过快上涨，2012年我国受经济发展影响下调存款准备金率并降息，房屋售价渐渐回升，年底更显现了报复性的价格反弹。2014年，中国楼市的持续低迷让房屋限购令有了松动，限购令松绑的有呼和浩特、济南、青海、西宁等15座城市。房屋限购令的解禁给持续下行的楼市带来了上涨的动力。2015年8月我国房地产市场销售扭亏，继续执行房屋限购政策的只剩下了北京、上海、深圳、三亚等几个城市。

过去5年来，房屋限购令从出台、执行到解禁的全过程，达到了稳定房地产市场发展、防止泡沫的预期。然而，到了2016年2月份，我国房地产销量持续增长，房屋价格回温，京沪广深四大城市领涨趋势明显，在“化解房屋库存”的发展目标下，多地楼市量价齐升。2016年的政府工作报告更是首次提到“要取消过时的限制性措施”。

房屋限购令没有确切的法律做依托，执行中会被质疑其合法性

我国房屋限购令的法律性质。我国房屋限购令并不是法律条文，而是行政行为。房屋限购令依据“国十条”规范性文件精神出台，具有随时性，也可以挖掘规律提前预见，所以限购令不归属不可抗力，也不能根据不可抗力条款来免责。房屋限购令限定的是我国房地产交易的行为，并没有针对特定的人。限购令可以随着房地产市场的变化加以调整，选择出台和撤销，属于宏观调控举措，尚没有溯及力。房屋限购令政策属性强烈，对房屋交易影响较大，实践过程中引发的纠纷颇多，因此，应将房屋限购令与我国当前行政法体系相结合，明确其行政法律特性。房屋限购令隶属抽象行政行为之一，所以房屋限购令当中的细则首先要符合我国宪法与行政法的规定，制定实施范围、过程都必须运作在宪法和行政法的框架下，这样房屋限购令才能拥有实际的法律效力。

我国房屋限购令的法律问题：一是房屋限购令法律依据不足。没有确切的法律做依托，故而执行中会被质疑其合法性。把房屋限购令纳入法治化是完善行政手段宏观调控的必然途径，可我国至今没有针对宏观调控的法律立法。故而房屋限购令法律依据不足，“国十条”和地方实施细则均不能为房屋限购令提供法律规范考量。从实质上讲，我国房屋限购令以“其他行政规范性文件”方式对房屋财产权进行限制，违反了法律的保留原则。

二是限购令在执行中欠缺平等。房屋限购令在执行中采取的手段没有体现公正平等，因为购房者户籍所在地的不同，在执行房屋限购令的城市拥有户籍的居民能多购买一套房，而外地户籍的居民则不能。这种差异导致法律无法有效救济拥有特殊身份的公民，长此以往可能让公众动摇对中央政策的信心，这种调控行政手段也无法长久运行。房屋限购令实施过程中与宪法平等原则相违背，也与行政法的合法行政、合理行政、程序正当等原则不符。

三是与行政法比例原则不一致。房屋限购令是一项行政举措，就要遵循行政法基本原则。行政法比例原则要求，行政机关在实施行政行为时，其目的和手段必须对称和相适应。行政机关不可运用过度举措来满足超高目标，应保持相关举措执行后带来的对应损失最低。这一原则包含了行政行为的合法、合理性问题。房屋限购令是政府颁布的限制房地产交易的政策，政府直接参与房地产市场经营活动的把控，直接干预了房地产市场的运营，和行政法比例原则不一致。

四是行政干预后，房屋限购令效力难持久。从房屋限购令执行情况看，其执行效力并不长久，行政干预执行初期起到了限制炒房和投机性购房的作用，可房屋限购令始终没有纳入行政法范畴，并不是法律条文，其限制能力有限，也容易通过其他对策抵消其影响力。中期这种现象更是层出不穷，避免其行政限制的手段不断翻新。此外，随着房地产市场整体发生了变化，限购政策不再适合房地产市场发展的节奏，因而取消房屋限购令是最终结果。

五是房屋限购令缺乏有效行政监督。行政权力实施过程中难免会发生执行偏差，产生任意性，此时完善严谨的监督机制就是保障行政主体理性化行使权力的重要手段。房屋限购令牵涉到房地产行业整体利益，执行过程中必须要有监督机制予以严密监管。可实际上我国房屋限购令从执行之初就没有完善的行政监督，执行过程中监督更不到位。

将房屋限购令纳入现行法律体系，并明确房屋限购令退出的时机

房地产市场调控必须注重实效且手段正当，因为房屋限购令隶属行政手段，所以可将其纳入现行法律体系，使其合法。应当以我国法律制定的常规方式实现立法，以行政法规来辅佐实施。当前可以从以下三个层面来推动房屋限购令合法、合理化：

一是提升法治理念，做到令行禁止。房屋限购令作为调控的手段没有法律根基，无法在实施过程中做到令行禁止，其合法性易遭受质疑。针对此，我国政府应提升各省市的法治理念，明确宏观调控行政干预的重要性，明确行政政策执行的宏观意义。但是政府进行宏观调控也必须遵从现有法律，以法律为准绳约束行政干预行为。我国现行法律仍是房地产开发行业必须严格遵守的规则，发挥着规范行业市场发展的作用。以法治为基础的宏观调控政策才具有合法性，纳入法治框架内的房屋限购令才有保障，调控执行力才会更强，临时下达的限购令在执行过程中要避免损害相对人的合法利益。假如房屋限购令中制定的举措，在当前法律中并没有明确的规定条款，就要以修订法律为前提，完善后方能继续实施，不能够为求临时短期的调控成效而牺牲法治化管理。

二是解决房屋限购令与当前法律的冲突。房屋限购令是以限制房地产市场主体的房屋购买自由为内容的行政干预手段，限制了公民房屋购买、销售权，与法律保留原则有冲突，致使其合法性遭受质疑。行政限制令是我国经济安全和民众福利缺乏保障、立法又相对滞后的情况下，政府临时采取的应急性行政手段。所以，行政限制令没有确定的法律定义，尚需行政部门进一步细化、明确化。行政法院有权审查这些限制令涉及的概念拟定，也就是行政机关有权对限购令作出决定，明确不确定的法律概念。这种立法设计扩展了行政机关预设决定空间，也解决了限购令与当前依法行政管理的冲突。

三是厘清调控关系，完善宏观调控。房屋限购令的行政执行必须厘清两方面关系，也就是市场和政府权力的关系。颁发行政举措必须遵循市场发展规律，依照市场发展变化情况来不断完善宏观调控。我国一直实行的是社会主义市场经济，我国宪法不仅确立了市场经济的原则地位，更以制度制约方式赋予国家一种基本义务，即国家管理经济活动的最基本方式是通过立法直面当前形势，健全法律体系调控。依照我国现有法律规定，国务院有领导、管理经济工作和城镇建设的权力，而这些权力应用到具体的政策、管理规定上仍旧不能与市场经济根本原则相背离，不能够对个人或市场经济组织进行的微观经济活动加以干预。房地产市场是房屋买卖双方协商交易房屋价格及数量的机制，所以要促成房屋购买双方利益关系的规则的构建，才能够让房屋交易顺利进行。就房地产市场而言，中央政府宏观调控的重点应该是市场运行及监督机制，而并非房屋的价格、成交数量等交易最终结果。对房地产市场的调控要遵循市场发展变化的规律，房屋限购令只是临时的限制手段，如果不适合市场发展变化具体情况，必然最终被市场淘汰。只有厘清调控关系、顺应市场发展动向来完善宏观调控手段，才能够让限购令正当，才能在合理范畴内真正发挥调节作用，也不会干预市场发展规律、侵害多方利益。

行政程序是国家出于特定时期特定发展情况下，对民众基本权利的一种必要的限制。国家行政政策执行时，我国现有法律基本权利（包含民众财产权等）保护的核心内容相应发生转化，转为对权力运行机制的保障。目前，行政程序法正在我国部分省市实施，行政决策相关程序的立法，让行政限购令有了明确的法律地位。行政程序法涉及到限购令的社会公开、政府行政首长的决策启动、行政限购方案公开征集、审议批准、公布执行、评估监督六个方面，这让国家法治在行政程序中更为透明，行政限购也更加适用，能够促使公众看到拟定、执行、监督的全过程，能自觉去遵从。行政权力行使的时效性决定了房屋限购令的临时性，如果缺乏退出机制，临时性的限购变为长效机制，很难适应房地产市场的持续发展，更会让政府陷入对市场经济发展干预过度的质疑中。所以，应当通过执行过程中的评估来明确房屋限购令退出的时机，制定具体退出流程，预测退出结果而后实施退出监督管控。

同时，严格执行监督，构建法治环境。房屋行政限购令是抽象行政行为之一，监督管控要从如下三方面着手：一是权力机关监督的不断完善。权力机关监督房屋限购令执行情况，要事先通过国家权力机关对其进行立法授权，审议制定限购令的过程，明确房屋限购令退出制度，立法授权先要规范人大授权，由县级以上人民政府给出决策，提请同级人大及其常务委员会审议决定并备案审查。二是行政裁量权力监督。行政裁量权力监督就是行政调控手段是否适用的裁量与行为复议，对行政手段不适用部分予以纠正或停止执行。这是行政上级对下级制定的抽象行政行为、违法行为的监管。三是司法审查监督机制。房屋限购令作为抽象行政行为必须接受司法机关的审查，这也将其行为纳入了法律监督的范畴。我国法院目前无权撤销行政抽象行为，也不能够判定其是否有效。这种状况导致了行政相对人合法权益受损后没有法律约束，存在不公平现象。所以，为了最大限度保护公民合法权益，完善司法审查机制、监督机制势在必行。

（作者单位：长春财经学院）

【参考文献】

①贾媛媛：《“自治”与“管制”之间：“矫治”的界限与基准——以“房屋限购令”为切入点》，《行政法学研究》，2011年3月。

②符启林、王亮：《限购令法律问题探究》，《中国房地产》，2011年8月。

③周健宇：《房产“限购令”的合法性及其救济途径探析》，《海南大学学报（人文社会科学版）》，2012年5月。

④史以贤：《房地产市场宏观调控的法治思考——以限购令法律问题为视角》，《中国不动产法研究》，2012年4月。

责编/张寒