食品召回制度初探

董文晶

食品召回制度初探

董文晶

［提要］近年来社会新闻中的热点之一，就是食品安全事件，人们对于食品安全问题的担忧正在日渐升温，我国正在试图通过食品召回制度的建立，缓解群众的不安情绪，维系企业的信用。通过对国内外食品召回制度发展现状、存在问题的基本探索，进而寻求一条能够覆盖多层次、多领域的全方面的食品召回制度体系，完善目前已初步构建的食品召回制度，同时通过建立一个食品召回网络，可使食品生产企业兑现基本诚信要求，使消费者能够真正放心的购买和食用我国商品。

食品安全；召回法律；责任；完善

作为“最会吃”的民族，饮食文化在我国历史悠久，人们对于“吃”的重视程度更是不言而喻。正因如此，从当年的三聚氰胺事件始，到恒天然的肉毒杆菌、肯德基的冰块菌落超标，到湾仔码头的细菌门、上海福喜的问题肉，给人们带来极大的触动，公众将怀疑的目光聚焦到食品安全这一与民生息息相关的方面。近年来食品安全事故频发，从小作坊的粗制滥造有毒有害物质滥用到大厂家甚至知名国际品牌产品检测中的不合格甚至致害现象，人们对于食品生产者的信任值不断下滑。为此我国先后出台《食品安全法》等一系列法律法规，希望基于监管制度和引入西方国家的食品召回制度等来抑制这一现象的继续恶化。这些措施虽然产生一定影响，但由于我国国情与发达国家之间存在差异，很多根本性问题无法仅靠几部基础法律去解决。本文把重点放在我国食品召回制度存在的根本问题，思考如何建立适合我国国情的、全面系统的食品召回体系上，从而进一步完善我国的食品召回制度体系。

一、食品召回制度概述

（一）食品召回制度概念及其实质

对于食品召回制度的定义，并未有国际性的标准概念，大都由各国根据自身情况在相关法律中涉及。作为最早建立食品召回制度的国家，美国在联邦法规(CFR)《健康和人类服务的食品、药品管理部门》中对食品召回的定义是:“当已经进入市场的商品违反了相关法律，被采取诸如查封等法律行动的情况下，企业对该商品撤架或其他处理的行为。”根据加拿大食品检验局的规定，食品召回是指收回目前市场销售的对人体健康有危害或违反了食品检验局相关法律规定的产品。我国建立食品召回制度起步较晚，对于食品召回制度的定义只出现在2007年颁布的《食品召回管理规定》中：“本规定所称召回，是指食品生产者按照规定程序，对由其生产原因造成的某一批次或类别的不安全食品，通过换货、退货、补充或修正消费说明等方式，及时消除或减少食品安全危害的活动。”不同国家赋予的含义虽有所不同，但实质内容却高度一致，即，“食品均已进入商品流通领域且违反一定法律法规造成食品的不安全性。”

（二）建立完善食品召回制度的必要性

我国目前正处于经济高速发展阶段，屡见不鲜的食品安全问题不仅会对经济发展造成严重影响，消费者对国内食品生产企业产品的信任极度降低的前提下，消费热情也会减弱。因此，建立食品召回制度能够为消费者树立消费信心，认为购买的食品是具有质量保证的，一旦发现有质量问题商家也会积极解决，使处于消费弱势地位的公众能够得要应有的安全保障。从食品生产企业自身角度来说，对其生产的产品负责，是其市场诚信的基本体现，对于问题产品不闻不问的企业，终将被消费者摒弃，被市场淘汰。而从国际角度看，自我国加入WTO以来，即进入世界贸易的更广阔天地，我们的目光不能再仅集中于国内，而是应当积极主动的向外拓展，展示自身的特色和优势，如推广和销售具有我国传统特色的食品，以物美价廉的食品工业产品占据国际市场一席之地。因此，作为市场背景共通的基础，发达国家一直以来施行和推动的确保食品工业产品质量和消费信用的食品召回制度，我国必须与国际要求接轨，在国际标准下制定适合我国的食品召回制度，向国际社会表明我国食品工业产品在法律领域是可以受到切实保障的，食品生产企业是具备充分的市场信用的，其产品是可以放心购买的，从而塑造更优良的企业形象和产品形象，更有利于产品在市场中的竞争。

与此同时，另一个严峻的问题摆在我们面前，由于我国法律制度体系并不健全，食品安全执法体系的发展背景也存在较大差异，仅通过照搬西方国家的食品召回制度无法满足国内对于食品安全保障的需求，我国食品产品种类众多，生产经营者层次差异性大、分散度高，依靠出现问题后再尝试召回，无法从根本上解决缺陷食品乱象。而与此对应，消费者面对进口产品完善的保障制度，往往会放弃国内产品转而购买进口产品，对于我国国内消费水平起到限制作用。因此，不仅要建立食品召回制度，而且要完善构建一个食品召回体系，实现与世界接轨的食品召回链条，保护我国消费者最根本的权益。

二、我国的食品召回制度

（一）我国食品召回制度发展历程

我国食品召回制度发展起步较晚，计划经济和小农意识的束缚严重制约着我国经济的发展。自改革开放以来，我国开始施行市场经济体制，食品工业产品种类的增多，商业发展的兴起，加之层出不穷的食品污染问题，让人们越来越注重食品的质量安全。1995年实施的《食品卫生法》首次出现了“公告收回”的相关规定，“生产经营禁止生产经营的食品和不符合营养、卫生标准的专供婴幼儿的主、辅食品的，责令停止生产经营，立即公告收回已售出的食品，并销毁该食品”。这时的召回还停留在违规处罚的阶段，是针对违法者进行的处罚措施。

2002年起，一些地方政府开始大胆试行“召回制”。上海市人大常委会修订了《上海市消费者权益保护条例(修订草案)》,首次设立了商品召回制度,即一旦发现产品存在严重质量缺陷,经营者应当通过大众媒体公告等紧急措施,召回该商品进行修理、更换或销毁，这无疑迈出了构建召回制度的第一步。

湖北武汉市针对市场中出现的不合格蔬菜，规定一旦发现应当销毁，并实行召回制和理赔制。商家应当向消费者召回已销售的蔬菜，并给予消费者一定补偿。这条规定在当时虽然没有写入正式法条，但是能够说明我国的食品召回制度已悄然兴起。

2005年雀巢奶粉事件的发生在国内引起轩然大波，为公众食品安全意识敲响警钟，同时也惊醒了国家层面的立法。国家于2007年颁布了《食品召回管理规定》，是第一部以国家名义出台的针对食品召回的部门规章，为我国今后陆续出台的法律法规奠定了理论基础。2009年6月1日《食品安全法》颁布,终于弥补了我国食品召回制度在法律层面的缺失。《食品安全法》在第53条明确规定国家建立食品召回制度，对我国食品召回制度施行具有划时代的意义。国务院又在2009年7月颁布实施了《食品安全法实施条例》,对食品召回的法律规定进一步完善细化，我国食品召回制度初步建成。此后五年间，《食品安全法》数次提出修订草案，2014年6月底，最新《食品安全法修订草案》提交十二届全国人大常委会第九次会议审议。这是该法自2009年6月1日施行以来的首次修改，在草案75条提出，为防止市场退出食品回流，食品生产经营企业应当对召回、超过保质期等市场退出的食品采取补救、无害化处理、销毁等措施。为规范食品召回、食品停止经营和退市食品处置行为，严格食品安全监督管理，在2011年曾由当时的国家质检总局制定了新的《食品召回管理规定》并公开征求意见，而随着《食品安全法》修订草案的再次征求意见，国家食品药品监管总局在2014年8月6日也就《食品召回和停止经营监督管理办法》公开征求社会意见，以与《食品安全法》的修订进行制度上的配合。

我国食品召回制度的建立从地方性法规逐步发展到法律层面，见证着不断前进的脚步。现在形成的以《食品安全法》为基础，同时施行《食品安全法实施条例》、《食品召回管理规定》等法律规范的框架体系，标志着符合我国国情的食品召回制度体系已初步建成，它需要不断接受市场、公众的检验，寻找不足以及如何完善是当下我们社会亟需解决的问题。

（二）我国食品召回制度主要内容

1.《食品安全法》的相关规定

《食品安全法》是一部系统规定了我国食品召回制度的法律，是目前从法律层面保障食品行业规范运行的唯一法律层级的渊源。因此，从本法律条文入手，可以全面掌握当前我国食品制度的基本内容。

（1）食品召回类型。《食品安全法》中明确规定了不安全食品召回制度,包括企业主动召回和政府责令召回。当食品生产企业或是经营企业发现食品不符合食品安全标准，应立即主动召回已上市销售的商品。对于应当召回而未按照规定召回的企业，县级以上相关行政主管部门可以责令其召回。(主动召回意识增强、责令的力度)

（2）食品召回条件。《食品安全法》依照食品安全标准执行，对不符合食品安全标准的食品应当召回。法律明文规定“食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外,不得制定其他的食品强制性标准。”强制标准的确立,将食品召回限定在可控制的标准化范围之内,由国家制定统一的标准,用法律形式强制执行,可以有效防范未达到强制标准的食品企业进入市场。

（3）食品召回后续处理。“缺陷食品召回后由食品生产者进行补救、无害化处理、销毁等措施,并及时将召回和处理情况向县级以上质量监督部门报告。”本条规定将责任主体划分为食品生产者，对食品生产企业形成强有力的约束，使生产企业在源头把好食品质量关，对食品安全问题的发生起到预防作用。同时利用质量监督部门给予监督，有利于后续处理的保证实施，让公众能够及时了解召回及处理情况。

（4）食品召回监管主体。法律监管是保证法律实施的重要手段，监管主体的责任不容忽视。《食品安全法》明确规定了有关部门对食品安全实施分段监管的体制,即：国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依法分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。国务院农业行政部门负责对食用农产品进行监督管理。这种将责任细化的方式，问责主体明确，能够尽可能覆盖所有食品行业，避免了责任不明及监管不力的情况。

2.《食品召回管理规定》等规定的相关内容

《食品召回管理规定》（以下简称为07年规定）的出台借鉴了美国、加拿大、澳大利亚等发达国家的成功经验,并且针对我国食品安全的发展状况,基于已积累的较为丰富的汽车产品召回的经验,同时汲取地方食品召回实践经验，是一部具有操作价值的较为完备的专项食品召回制度，2011年的 《食品召回管理规定（修订征求意见稿）》（以下简称为11年征求意见稿）和由于监管部门调整而重新拟定的2014年《食品召回和停止经营监督管理办法 （征求意见稿）》（以下简称为14年征求意见稿））的内容在保留原有合理性内容同时也做出了修正和调整。

（1）食品召回责任主体及其基本义务。2007年规定明确了食品生产者是预防和消除不安全食品的责任主体，应当对其生产加工的不安全食品负责，并履行召回义务。同时还要求生产者必须按照规定的程度，及时对不安全的食品通过更换、退货、补充或修正消费说明等方式，减少和消除可能导致的对消费者的危害，并迅速有效处理不安全食品。14年征求意见稿中明确了食品生产经营者是食品安全的第一责任人，食品生产者是召回责任主体，而食品经营者应对应立即停止经营、封存问题食品，配合召回工作。

（2）食品召回监督模式。食品召回采用“二级监管”模式。国家质量监督检验检疫总局在职权范围内统一组织、协调全国食品召回的监督管理工作。省、自治区和直辖市质量技术监督部门在本行政区域内依法组织开展食品召回的监督管理工作。

在召回评估与监督方面，食品生产者所在地的省级质监部门应当组织专家委员会对召回总结报告进行审查，对召回效果进行评估，并书面通知食品生产者审查结论；责令召回的，应当上报国家质检总局备案。食品生产者所在地的省级以上质监部门审查认为召回未达到预期效果的，通知食品生产者继续或再次进行食品召回。

11年征求意见稿仍由国家质量监督检验检疫总局拟定，并保持原有监管模式，而由于我国行政机关整合与职能调整的原因，2014年征求意见稿则由国家食品药品监督管理总局拟定，也意味着此前的核心监管机构和组织的变更。

（3）食品召回程序。2007年规定中曾将程序前置为需要通过评估甚至听证来确定食品召回级别，2011年征求意见稿曾在召回程序上的作出较大,取消设立食品召回委员会,为了简化实施召回的程序,只要食品生产企业一发现其生产的食品属于不安全食品的,无需进行危害评估,企业就必须马上停止生产。2014年征求意见稿同样取消了食品召回委员会和前置性的危害评估程序，根据食品安全风险的严重和紧急程度区分为一般召回和紧急召回，其中，食用后可能导致死亡或者可能会对人体健康造成严重损害，需要予以紧急召回。

（4）建立食品安全信用档案制度。2011年和2014年的征求意见稿中均要求监管部门将食品生产企业召回食品的情况,记入食品生产经营者食品安全信用档案。通过信息化的手段将食品生产经营者的诚信状况透明化，让公众能够自己辨别企业的食品安全信用等级，也增强企业诚信意识。

三、国外食品召回制度概述

食品召回制度在全球具有普遍性，是世界公认的解决食品安全问题的有效手段。不同发达国家的制度虽有所不同，但仍存在很多相似的方面，而这些方面正是食品召回制度的精华，是我国有效完善食品安全制度的经验选择。因此笔者挑选最具代表性的美国和澳大利亚进行分析。

（一）食品召回的法律依据健全

发达国家的法律法规不只是存在于某几部专门的法规当中，而是通过分级别分层次建立法律法规，覆盖整个食品召回领域，保证每项食品从生产到流通都有法可依。

美国食品召回的法律依据主要是:《联邦肉产品检验法》(FMIA)、《禽产品检验法》(PPIA)、《食品、药品及化妆品法》(FDCA)以及《消费者产品安全法》(CPSA)。美国不仅在法律层面对不同领域的食品召回立法，食品和药品管理局(FDA)和食品安全检验局(FSIS)分别制定了相关的指南、手册等部门规章，就各自职权范围内的食品召回，以此来完善食品召回制度体系。

澳大利亚的食品召回除了 《澳新食品标准法典》、《澳新食品标准局(FSANZ)法案》、《贸易实践法案》外，还有《澳新食品企业召回规范》。澳大利亚不仅通过法案对国家及地方的食品召回行为作出要求，还依据《规范》对食品召回的标准及程序作了具体说明，让食品召回制度既有理论支撑，也有实践意义。

（二）食品召回的分级明确

美国和澳大利亚都依据一定的标准对食品召回进行分级，食品召回级别不同,召回的规模、范围也不一样，针对不同的级别召回制定不同的召回方案，使召回程序更加清晰。

美国FSIS和FDA依据缺陷食品可能引起的损害将食品召回分为3个级别:第一级是最严重的，消费者食用了这类食品将肯定危害身体健康,甚至导致死亡；第二级是危害较轻的，消费者食用后可能不利于身体健康；第三级是一般不会有危害，消费者食用这类食品后不会引起不利于健康的后果。

澳大利亚依据产品的销售渠道和销售范围来确定食品召回的级别,分级只有贸易召回和消费者召回两个水平。贸易召回指的是将产品从产品的分配中心和批发商那里收回。消费者召回是涉及产品生产和分配所有环节的召回,涉及范围广,包括消费者拥有的任何受影响的产品。

本质上两国的食品召回分级都是根据影响的程度以及涉及范围不同来制定的，对于较为严重的食品采用严格、大范围的食品召回制度，而对于影响程度较轻，并未产生严重后果的食品则召回范围较小。

（三）食品召回的监管部门职能清晰

美国对食品召回的管理是采用多部门体系，负责监管食品召回的部门是FSIS和FDA。FSIS主要负责监督肉、禽和蛋类产品的召回，FDA主要负责FSIS管辖以外的食品。虽然美国采用多部门监管的模式，但是就单一的产品种类来说，仍然属于单部门监管，即某种产品在整个食品链是由单一部门监管的。

澳大利亚负责监管食品召回的部门是FSANZ。FSANZ在中央设立召回行动协调官，在州或者地区设立协调员，将负责食品安全管理的不同部分协调起来，使各相关职能部门职责明确，有效执行相关法律法规。

（四）食品召回的实施程序完备

美国食品召回遵循着严格的法律程序,其主要步骤包括召回启动、召回分级和计划、实施召回计划、监控和审核召回的有效性、终止召回。

其中召回启动环节分为企业报告或PDA指令召回，如果FSIS或FDA得到举报或通过诉讼案件等渠道获悉食品质量存在问题,要求企业予以说明,企业也必须提交书面报告。企业制定的缺陷食品召回计划经FSIS或FDA认可后即可以实施。召回公司通常负责执行效果检查，目的是证实所有经销商已收到召回通知并采取行动。按照有关规定，FDA要在企业完成召回后的3个月内终止召回。在地方召回监管办公室审查认为公司完成召回的情况下，FDA将终止召回。

澳大利亚食品召回程序由制定食品召回计划，启动食品召回，实施食品召回，召回完成评价等4个环节组成。澳大利亚以预防为主的战略体现在程序的各个环节中，为制止问题发生做好充分准备。

对于任何从事食品批发、生产和进口的食品商都应该有一个书面召回计划，生产者是食品召回的发起人，负责启动食品召回。召回分为确定召回层次和停止销售两部分。在食品召回过程完成时，厂商需要做总结评价工作，提出保证食品质量安全、防止问题再次发生的措施。

四、问题与启示

发达国家的食品召回制度不仅具备食品召回的必要条件，同时依据本国实际情况添加了解决特殊问题的措施，具有更好的适应性及可操作性。作为我国目前已初步建立的食品召回体系，与国外相比还有一定差距，很多问题急需我们出台相应措施解决。我们更应在建立基本框架的基础上，从问题中找出办法，从市场运作中找到不足，不断完善我国自己的食品召回体系。

（一）我国食品召回制度存在的问题

1.科学的食品召回体系仍有待建立与完善

食品召回体系并不是简单的法律法规的堆垒或者不同利益的相加，而是一个涉及食品生产者、销售者、消费者等多方利益主体，涵盖法规制定、市场监管、部门协调等多个监管环节的庞大系统。从与食品链紧密相关的利益主体来看，企业负有遵守相关法规、为消费者生产安全食品、召回不安全食品的责任，消费者负有保证遵循食品存放和储备原则、正确消费食品的责任，政府负有制定合理的食品安全法律法规和执行标准、为消费者提供相关信息和建议的责任，只有三者都严格履行自身责任，才能保证食品召回体系的顺利运行。目前我国的食品召回体系多注重各个部分的规范，利益主体和对应的监管环节不能连接，也忽视了彼此之间的关联性，从而导致各部分为了自身利益逃脱责任，食品安全问题得不到根本解决。

2.食品种类众多、企业分布较分散

食品召回制度最初建立是依据不同的层次进行分级，重在处理涉及范围广、影响恶劣的食品安全问题。但我国食品企业多而分散，规模大小不一，食品召回制度一时无法顾及所有食品行业和各种形式、规模的食品生产经营者。食品企业中包括一大批非正规厂商，生产的很多食品连最起码的标识都没有，或者在标识上造假，出事后厂家无法找到，而对于流动性较强的商贩更是无从着手。食品中绝大部分属于小件商品，销售渠道非常广泛，购买者往往对于购买凭证或发票并不在意，等到出现问题想要退货或者追责却找不到可依据的凭证。

同时，食品自身特有的属性——期限性和隐蔽性，更加大了食品召回的难度。食品大多具有保质期且时间较短，如果经过的是层层审批的食品召回，往往会产生召回延迟问题，时间越久，产生危害的可能性就越大，造成的损失就会越多。问题食品危害往往具有潜在性，潜藏时间长且不易发觉，等到发现时后果严重，原因不易寻找，这使得问题产品生产商家更加肆无忌惮。例如2004年发生在安徽阜阳的“大头娃娃”事件，就是由于问题奶粉召回不及时，导致至少八名婴儿死亡，给家庭和社会带来无尽的伤痛。

3.立法与执行之间存在矛盾

法律的制定需要执行力来保证实施，盲目崇尚立法，把一切问题都归咎到法律不健全上，是一种忽略法律执行力，为监管部门推卸责任的做法。“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”这一十六字原则应当充分贯彻于食品安全相关执法环节中。目前我国已经初步建立了相关的法律法规体系，当前迫切需要的是有权的执法部门细致与深入的执法，之前行政机构执法权划归不轻、权能重叠并存在实践中的权力真空现象，使食品安全相关执法行为无法有力、全面的进行，而执法不力又体现出法律缺少具有操作性并针对实际问题的细节规定，以及执法部门的选择性执法、外力的作用、利益的驱使等问题。

4.食品企业责任意识薄弱、信用程度差

在市场行为中，企业具有强烈的寻求利润的本质属性。尤其对那些规模较小、资金投入能力有限的食品企业来说，通过安全、高品质的产品逐渐累积信用并形成商业竞争力似乎是很不效益的一件事，在利益的诱惑和驱使下，他们很可能使用便宜的劣质原料来制作不安全食品，最大限度地降低生产成本，提高经济收益。

这种损害他人利益的短视行为就是引发食品问题的关键所在。同时一旦发生食品安全问题需要召回时，由于食品召回成本过高，对于中小企业来说超出自身能力范围而引发经营危机，如当年三聚氰胺事件造成三鹿的严重利润损失，让这个规模较大的企业最终走向破产。因此，当食品企业发现不安全食品，常抱有侥幸心理，隐瞒真相，不去主动申请召回。食品企业对于食品召回的逃避态度，使食品召回在现实中寸步难行，法律中所谓的“企业主动召回”也就成了一纸空文，没有了原有价值。

在信用记录方面，我国尚未建立起完善和细致的企业经营行为信用记录，特别是在动态性较强的食品生产经营行业中，因此信用制度的约束未能奏效。另一方面，由于商业经营中通常使用公司等独立人格作为组织形式，因此，对食品生产经营企业的不良经营信用记录，只能体现在对经营主体的督促和淘汰上，而其背后真正决定企业在食品生产乃至食品召回行为中意志的具体经营者，却并不会因此而在信用上留有瑕疵，这使得他们通过破产或放弃原有主体、重新组建新主体就可以规避这一制约了。

（二）如何建立完善的食品召回体系

1.建立必要的沟通协调机制

食品召回体系不健全，主要由于各责任主体仅注重自身利益，忽视彼此之间关系，法律也多是规范某种特定领域或特定现象，导致食品召回的各个环节脱节，难以形成一个完整的运行体系。因此，各利益主体之间应当建立沟通协调机制，注重彼此之间的互联互通，对于缺陷食品消费者能够积极举报，企业能够主动召回，监管部门能够定期检测，召回部门能够及时处理，并通过统一的公开平台向各主体及时传递发现的问题以及处理情况，动员食品召回体系的各个环节，用积极沟通将它们串联起来，加强彼此关联性。

之前，涉及食品安全方面的监督管理职权涉及食品安全办、工商管理局、质量监督局、食品药品局、卫生监督所等多个部门，食品安全监督管理体制，既有重复监管，又有监管“盲点”，不利于责任落实。对于具有引导职能的中央政府来说，通过建立中央协调机构，将各个负责食品安全管理的不同部门协调起来，使各相关职能部门职责明确，这样才有利于管理部门进一步协调利益主体间的关系，层层推进，达到环环紧扣的效果。2013年国务院对相关机构的职能进行了调整，将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。目前食品药品监督管理总局及下属机构进行执法等相关活动时，工商行政管理部门的配合也仍旧是必不可缺的。而在2014年6月征求意见的《食品安全法》修订草案中，将初级农产品的监管职能赋予了农业部门。从立法层面将一轮的国务院机构改革成果落实下来，可以消除过去对食品生产经营的各个环节“九龙治水”现象，对于行政监管中的权力交叉、责任缺位、争权诿责等问题都将有较为有效的改进。

2.建立和健全食品溯源机制

所谓食品溯源是指进入食品流通领域的食品必须拥有完备的来源记录,并确保依据该来源记录清楚的、详细的获得有关该食品之安全信息的制度。这种方法最早起源于澳大利亚、新西兰等欧洲国家，这些国家食品召回制度的一大特色就是注重食品来源，希望从源头上入手制止不安全食品的出现。食品的可追溯性是食品召回的基础，找不到食品问题出现的源头，就没有办法找到责任主体，召回程序也就无法实施。因此，为确保所有食品快速顺利地撤回,从生产到销售保持一个完整的记录是非常必要的。

依据澳大利亚的经验，食品的生产商应该对所生产的食品作以下记录:每批食品从原料到最后产成品的完整、及时的记录;所有原材料和散装配料的使用和处理记录；已购买最终商品的客户的详细信息记录。食品生产的相关完整记录应该在一批货物的货架寿命之后再保留至少一年。除生产商之外,进口商、批发商、分销商等其它任人也应该建立起产品的记录系统,记录产品的分配情况及有关产品问题的反馈意见。日本从2001年就开始施行并推广农产品与食品的追踪系统,农业协同组合(简称农协)下属的各地农户,必须记录米面、果蔬、肉制品和乳制品等农产品的生产者、农田所在地、使用的农药和肥料、使用次数、收获和出售日期等信息。农协在收集这些信息后,为每种农产品分配一个“身份证”号码,整理成数据库并将这些信息公开至网页供消费者查询。这不仅在食品安全性及质量等方面能做到透明,让消费者适时查看信息并博得消费者信赖,同时,在发生食品安全事故时也能及时查出事故原因并进行追踪和回收,做到责任到人和管理透明化。

我国《食品安全法》已经明确规定了食品生产者进货和出厂检验记录制度以及食品经营者进货检验记录制度，同时该记录的保存时间不得少于二年。该制度可以对发生在食品加工、流通领域内的缺陷食品可以有效地确认其生产厂家。笔者认为对于这种溯源机制的引进，必须考虑我国当下的食品生产情况，我国大部分食品生产企业规模小，分散且数量庞大，技术参差不齐，有些食品没有标识或者在标识上造假，使得生产企业无法查明。而建立产品记录系统，对于价格低廉而数量庞大的小商品而言，无论是购买相关设备还是准备记录全面繁杂的信息都意味着巨大的成本，这些成本到最后还是转嫁到消费者身上。

因此，笔者认为这种机制的建立需要一些基础条件的支持，比如将具有相同属性的中小食品企业进行整合；统一建立分类信息录入系统，针对规模不同的食品企业适用不同的录入系统，实行分层管理；配备专门信息审核人员进行定期检查。只有这些基础条件具备，才能为溯源机制的顺利运行打好基础，我国食品溯源机制的建立还有很长的路要走。

3.建立企业召回补偿机制

食品召回程序的启动，意味着消费者的权益已经受到损害，而为食品召回程序的引发和进行也会产生相应的费用。除去食品生产经营者的产品已对消费者构成损害应承担损害赔偿责任的情形外，我们也应当考虑到，缺陷食品召回所造成的消费者必然的经济损失和召回费用支出，因此对于这两部分费用应当予以补偿。目前可知的基础费用可包含检举举报的告知费用、召回产品的运输费用、召回前的保管费用等。这还不包括因召回而间接形成的财产和精力上的付出。

同时食品召回的高成本往往是企业逃避的原因，通过建立食品召回责任保险，依靠保险独有的责任分担属性，企业通过参加保险支付实施召回所需的花费并弥补由此带来的利润损失，这样企业避免利润大幅下降或者面临破产危机，提高主动召回的积极性，更有利于食品召回制度的良性循环。

4.鼓励企业主动召回和完善消费者举报召回规则

依照目前《食品召回管理规定》的规则，实施召回的企业仅能在法律责任承担上得到“从轻或减轻”处罚的处理，凡存在缺陷食品问题的都应收到处罚，并在信用记录上有所反应。这固然会对食品生产经营者形成一种督促效果，并具有警示作用，但对于企业来说，召回成本的付出和行政处罚的并存，对企业的生存和发展造成了重大影响，很多企业因此对召回制度首先心生畏惧，望而却步，觉得主动召回也是要罚，不如捂住，既节约成本，也可以避免法律责任的承担。这样的结果，恰恰是立法和执法者以及消费者最不愿看到的。我们在食品领域的制度构建上始终是“减分”的思路，即否定的法律评价，信用的减损，这固然可以反映企业经营中的不当行为，而与之对应，对于企业的“回头是岸”是否也能进行适当的“加分”，以实现正面鼓励的推动效果。

以美国为例，企业发现食品存在潜在风险，且尚未造成严重危害，企业主动向FDA提出报告，愿意找回缺陷食品并制定出切实有效的召回计划，监管部门可简化召回程序，不作危害评估报告也不再发布召回新闻。可见，企业与政府合作，采取有利于大众的措施，降低不安全食品危害风险，政府还是会对企业提供保护的。这明显可以让生产经营者看到主动召回的优越性，并对应的对此体现出积极性。此种规定我国可在法律法规的修订完善过程中借鉴与吸收。

另一方面，除去企业的主动召回之外，召回也可因监管部门的要求而引发，而对于是否应当召回的动态把握，信息一可来源于监管部门日常的监管行为，二可来源于消费者的举报和请求。我国目前对这两方面的规则可谓空白，可见到的法律法规中没有规定召回可直接由消费者向企业或监管部门提出；也没有对消费者向监管部门举报投诉以促进监管部门依法要求企业召回的具体规定，对此类问题应如何应对，如遇到消费者投诉举报应以何种程序依法处理、恶意投诉举报现象如何界定和规制等，都没有规则可以参考。因此笔者认为应在《食品安全法》和相关的食品召回专项法律法规中明确消费者的召回请求权及行使细则，并制定对应的食品安全投诉举报的法律法规。

四、结语

我国食品企业生产现状，决定了我国食品召回体系的完善任重道远。目前我国已经初步形成了食品召回体系的基本框架，通过福喜肉、台湾地沟油等事件我们不断发现问题，依据国外经验和我国市场运行体制找到解决措施，就如同哲学中所讲，螺旋上升的趋势是前进。看似不断循环的过程中，实质是在不断前进，终将实现质的飞跃，构建一个适合中国国情的食品召回体系。

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［责任编辑：邵猷芬］

董文晶（1978—），女，山东农业大学文法学院法学系副教授，法学硕士，研究方向为民法，公司法。（山东泰安271018）

山东省高校人文社科研究计划项目（J14WB62）；山东农业大学人文社会科学课题青年项目（13XSKC004）