地方人大对司法机关监督的困境与出路

侯雪璟　周星

摘 要：随着我国依法治国战略的实行，司法体制改革的不断深入，司法机关的重要性和独立性日益凸显。然而，权力需要相互监督，相互制衡才能使权力得到最有效的运用，地方人大对司法机关的监督正是回应这样的需求。本文旨在通过对地方人大监督司法机关的法律界定，监督的必要性和监督现状和困境的研究，进一步分析存在困境的成因，最终找出地方人大监督司法机关的出路和对策。

关键词：地方人大；司法机关；监督

项目编号：X2016053

项目名称：地方人大监督司法机关的合理界限研究

1 地方人大监督司法机关的法律界定

地方人大对司法机关及其活动的监督是宪法和法律赋予国家权力机关的一项重要职权，是我国权力监督的重要一环[1]。地方人大对司法机关的监督，是指省级以下地方各级人大及其常委会对人民法院、人民检察院和机关工作人员的监督。具体规定见于我国《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，地方人大监督司法机关包括两个方面：一方面，司法机关由国家权力机关，即各级人民代表大会产生，对其负责，受其监督；另一方面，司法机关独立依法独立行使检察权、审判权等司法权力。由此可见，地方人大和司法机关是决定与执行、监督与被监督的关系[2]。地方人大对司法机关的监督不是直接的干预，而是在法律规定的权限内进行监督。当然，如果地方人大的监督形同虚设，也不利于监督权的实现。即地方人大过度监督司法机关和监督司法机关力度不够都属于地方人大监督司法机关不到位。近年来，随着《监督法》的颁布与实施，司法体制改革的不断推进和深入，现实情况对地方人大对司法机关的监督工作提出了新的和更高的要求。在充分保证司法机关的独立性的同时，地方人大要不断强化监督意识、改进监督方式、完善监督机制。地方人大应把握好对司法机关监督的法律界限，使人大监督工作真正能够发挥作用，防止司法权力的滥用。地方人大对司法机关的监督在法治的轨道上运行，是依法治国方略的要求；权力机关对司法机关的有效监督，是利益制衡的重要途径；地方人大依法监督司法机关，是实现司法正义的根本要求。

2 地方人大监督司法机关的必要性

（一）地方人大监督司法机关的法理基础

各级人大监督司法机关具有法理上的正当性。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，各级人民代表大会由人民选举产生，代表广大人民的利益。地方各级人民代表大会代表人民行使管理国家和地方事务，地方人大对司法机关的监督实质上就是人民对司法机关的监督，即人民监督此时就是自上而下的一种监督。各级地方人民代表大会产生其同级的司法机关，司法机关必然要对其负责，受其监督[3]。地方人大监督司法机关是权力制衡原则的重要体现，只有国家机关之间相互制衡，才能最大限度地避免权力的滥用，实现国家的良好治理。法律是秩序和正义的集合体，司法机关作为维护公平正义的最后一道防线，如果这一环节崩溃了，那么公民乃至整个社会的公平正义的就无从谈起。因此，如何发挥地方人大监督司法机关的作用，防止司法机关权力滥用，防范司法不公正具有重要的理论价值。

（二）地方人大监督司法机关的现实要求

地方人大监督司法机关是全面推进依法治国的现实要求。当下，为实现中华民族伟大复兴的中国梦，国家全面推进依法治国。党的十八届三中全会提出了加强社会主义民主政治制度的建设，在司法管理体制改革中，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适度分离的司法管辖制度。同时，加快推进人民代表大会制度理论和实践创新，健全人大监督"一府两院"制度。十八届四中全会提出全面推进依法治国战略，依法治国需要权力机关、行政机关和司法机关都依法办事，司法体制改革虽然强化了司法机关的独立性，解除了行政机关在人财物方面对司法机关工作的约束，但是并不意味着人大对司法机关监督权的削弱，相反，为防止法官、检察官滥用权力，需要权力机关运用综合、科学、多元化的手段，加强和规范对司法工作的监督，以确保司法权依法公正运行。

3 地方人大监督司法机关的现状与困境

（一）法律上的规定

我国现行法律有对人大监督司法机关的规定，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及《监督法》分别对我国国家机关的纵向和横向的权力分配与相互制约做出了法律确认，规定司法机关由权力机关产生，对其负责，受其监督。我国的政体是人民代表大会制度，各级人大机关代表人民的利益，人大对司法机关的监督，实质上就是人民对司法机关的监督。2006年实施的《监督法》还就各级人大常委對司法机关的监督作了专门规定。各级人大要在宪法和法律规定的范围内听取和审查本级人民法院、人民检察院的工作报告，监督人民法院和人民检察院的工作，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见，依法选举和罢免司法机关工作人员[4]。因此，在司法体制改革的背景下，省级以下地方人大极其常委会对司法机关的监督必不可少，反而应该更加加强和规范。

（二）实践中的状况

当前，我国正在进行如火如荼的司法体制改革，司法机关的独立地位日益被重视，人大监督司法机关工作的权力有被削弱的危险。同时，我国司法进程处于初步发展的阶段，地方"两院"司法队伍人员的素质有待提高。目前，我国地方人大监督司法机关工作主要存在以下两方面的困境：一是监督手段乏力；二是过度干预司法。一方面，地方人大对司法机关的监督手段乏力。从实践来看，地方人大监督司法机关普遍存在形式化，重形式轻实质，人大监督方式单一。实践中，地方人大监督司法的方式主要是听取报告和座谈会，其他诸如宪法和监督法规定的检查、询问和质询、特定问题的调查以及撤职案的审议和决定等都很少运用。而且，地方人大监督司法机关缺乏有力的制裁手段，即使司法工作存在问题，地方人大也只能做出批评建议等软性的措施。另一方面，地方人大对司法机关的监督面临着如何正确处理人大监督和保持司法机关独立地位两者之间的关系。司法工作本身是专业性很强的工作，司法过程需要高超的技艺对认定事实、适用法律以及平衡各方利益，即不断地在事实和法律规范之间反复平衡，最终做出公正裁判[5]。而地方人大中的工作人员由于其缺乏专业知识，加上政治任务的压力容易对司法机关的工作过度干预，甚至导致冤假错案的发生。实践中，地方人大对司法机关的监督存在重实体轻程序，重"个案"轻"类案"的现象。有些地方人大代表和领导出于自身或者地方利益的考虑，通过非法干涉司法机关的正常工作，影响案件的实体结果，严重损害了司法机关依法独立行使职权。地方人大监督司法机关工作的具体案件，即所谓的"个案监督"，它一方面有利于解决人民群众反映强烈的案件，实现个案公正。但另一方面如果把握不好法律界限，破坏司法的权威性和终局裁判性，反而不利于司法公正。

4 地方人大监督司法机关的困境的成因分析

（一）对地方人大监督司法机关的认识不足

地方人大监督司法机关工作存在诸多困境，是由多方面原因造成的。人们对地方人大监督司法機关存在认识上的不足和误区。随着监督法的出台，人们对地方人大监督司法机关的认识有了一定提高，但是在监督工作中，人们还存在着认识不足和模糊的现象。有的认为人大监督只是形式主义，人大缺乏对案件的了解，监督工作没办法起到应有的效果，并不解决实际问题。有的则认为地方人大监督司法机关有干预司法机关独立地位的嫌疑，影响案件裁判，损害司法独立。同时，对司法机关进行法律监督和工作监督本身是一项专业性很强的工作，监督者需要有法律素养，必须熟悉法律。而现实中，地方人大代表对法律工作缺乏认识，实践经验不足，绝大多数都没有从事过司法工作，如果让他们监督司法机关的工作，即让非专业的去监督专业的，可想而知，这就很容易造成司法公正，影响监督的权威性。

（二）地方人大监督司法机关的执行力度不够

我国监督法虽然赋予了地方人大常委会听取和审议专项工作报告、法律法规实施情况的检查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定、组织执法检查等七项监督方式，但在实践中地方人大监督方式比较单一，监督手段没有得到充分运用，质询和组织特定问题调查等刚性手段很少运用，撤职案更是因为涉及人事决定权和各方利益，不敢轻易独自启动。监督方式的有限性，导致监督效果不佳。即使听报告和座谈会的监督方式，只是了解情况的性质，没有规定听取报告的法律后果，结果就是人大代表很少提意见，或者提出意见后有关部门也不听取。

（三）地方人大监督司法机关的机制不完善

地方人大监督司法机关的机制还不完善，人大对"两院"的监督的范围、内容、方式、标准和责任等，法律并无具体规定，各地的做法也没有统一的标准，致使人大对司法机关的监督始终处于尴尬的局面。表现为常规问题监督多，新的疑难问题监督少；形式性监督多，实质性监督少；弹性监督多，刚性监督少；随机性监督多，针对性监督少。监督手段要么流于形式，监督过程中程序格式化，只看到好的，反映不出实质问题，起不到应有的监督效果。要么过度干预司法，地方人大非法的介入和干涉，提出的意见和建议不专业，违背事实和法律，使司法机关迫于压力做出不公正的裁判。

5 地方人大监督司法机关的出路

（一）加大宣传教育，克服认识上的不足与错误

首先，加强对监督者和被监督者的关于宪法和监督法以及相关组织法的宣传教育，要从根本上正确全面认识地方人大对司法机关监督的正当性以及权力界限。针对比较敏感的个案监督问题，法律没有禁止，地方人大可以积极探索更加合理的监督方式，只要不限制和剥夺公民的基本权利，可以适度运动。原因在于，司法公正的实现是由一个个案件得到公正处理组成的。司法机关的活动是办案，地方人大对司法机关的具体重大疑难案件，以及人民群众反应强烈的案件进行监督，有助于司法的公正。其次，建议增设专门的司法监督工作处。司法机关工作是一项专业性强，工作量大，固守社会公正的最后一道防线的工作。地方人大设立专门的司法监督工作处，有利于消除对司法工作监督的错误认识，树立监督权威。加大对司法监督工作人员的培养教育，定期组织法律专业知识的培训，提高他们的法律素养，宣传新的法律法规，提升监督能力。只有这样，才能使监督司法的工作有的放矢，克服监督者专业问题上的认识不足。

（二）细化监督措施，增强执行力度

地方人大要不断细化监督措施，增设监督工作的执行力度。具体可以从以下两方面入手：一是拓宽地方人大和司法机关信息交流渠道；二是制定监督司法工作规定的实施细则。知情是监督的前提，地方人大有效监督司法机关需要打破二者之间的信息屏障，加强各部门之间日常工作和信息的对接和交流，例如，建立司法机关规范性司法文件的报送备案制度。只有实现有效对接和联系，人大监督司法机关工作才能有针对性，可以通过拓宽信息交流渠道，建立信息交流平台，如建立互联网链接等，使人大监督科学运作。当然，地方人大要因地制宜，在已有规定的基础上创新监督方式，细化监督措施。明确监督范围、适用条件、启动方式和具体实施程序。明确监督的法律后果，加强刚性监督，加强执行力度。要及时总结监督司法工作的经验和教训，形成规范性文件，使监督司法工作更加规范化。

（三）完善监督机制，提高监督工作的效率

地方人大对司法机关的监督，包括对人和事两方面的监督。司法人员的履职情况和案件的处理是内在统一的，司法公正的核心是案件质量，案件质量最终也取决于司法人员的素质和能力。完善监督机制，需要统一对人和事的监督，建立人事和案件监督机制。一方面，加强对司法工作人员任职前的资格和条件审查，任职过程中具体司法工作的监督以及离职后的监督。及时发现和掌握司法工作人员失职和损害司法的行为。对司法机关的案件进行分类监督，建立代表数据库，定期开展执法检查，认真听取人民的自己和建议，保持人大监督司法的人民性和权威性。

参考文献

[1] 熊艳喜. 司法体制改革背景下省以下地方人大监督司法工作的思考[J]. 人大研究， 2015（1）：14-19.

[2] 陈亮. 人大司法监督的困境与突破[J]. 人民政坛， 2016（3）.

[3] 许卫乔. 地方人大在维护司法公正中的监督作用[J]. 人民之声， 2010（6）.

[4] 柳身强. 人大对司法机关的监督应规范[J]. 江淮法治， 2006（1S）：38-38.

[5] 常有有. 司法机关省级统管后的地方人大监督[J]. 法治与社会， 2014（3）.

作者简介

侯雪璟（1992-），女，汉族，河北省邢台市人，硕士研究生在读，现就读于河北大学政法学院，法律（法学）专业。

周星（1991-），男，汉族，山东省滨州市人，硕士研究生在读，现就读于河北大学政法学院，法律（法学）专业。