国外国库集中支付制度经验及借鉴*

郑州旅游职业学院　刘新超

国外国库集中支付制度经验及借鉴*

郑州旅游职业学院刘新超

本文深入分析了美国和法国国库集中支付体系的特征，并比较其与中国的差别，然后根据实际情况提出几点借鉴意见，即：简化账户体系，完善账户管理；实现监督简化和强化的平衡；建立一体化的支付系统；合理的分散权利，实现权利的牵制；简化支付流程，明确责任等。以期促进我国国库集中支付制度的完善与健康发展。

国库支付制度国外经验借鉴

我国集中支付制度的实行可以追溯到2000年，陕西省在全省100多个预算单位试点集中核算改革。之后，吉林、江苏、安徽、河南、辽宁等多个省份开始推行国库集中支付制度。但我国全面推进国库集中支付制度是在2010年，目前县级以上财政基本实行了国库集中支付制度，但乡镇以下财政的推进依然不足。由于实施时间较晚，制度在实施过程中依然存在各种问题，亟待完善和规范。2015年6月财政部发布了《中国人民银行关于进一步加强和规范国库集中支付电子化管理工作的通知》。通知强调，国库集中制度的完善要点，即：建立全国同意标准，实现信息和业务的互通、共享和协同；建立省级统筹管理机制，推行省级以下财政部门的规范和改进；建立健全国库集中支付管理安全机制等。在推进国库支付改革时，借鉴美国、法国等发达国家的经验和教训有重要意义。

一、国外国库集中支付体系特征分析

（一）美国美国国库集中支付制度的建立可以追溯到19世纪40年代，但在1847年独立国库体系才正式运作。随着银行体系的变更，国库集中支付体系也一直不断变更和完善，1913年美国财政部设立国库一般账户，即TGA，所有财政收支都通过国库一般账户进行，但不久之后又变更为国库税收和贷款（TT&L）账户。1998年电子联邦税收支付系统（EFTPS）投入运行，减少无息账户上资金的规模，提高了公共资金的回报。2000年，财政部和联储开始推进国库投资计划，以活化国库存量资金。2008年金融危机，国库存量资金受到影响，美国国库现金管理方式发生改变，所有现金再次进入TGA账户。当前，美国国库集中支付体系如图1，其具有以下几个方面的特征：

（1）包含三条支付线路。一是财政负担人员的薪酬由国库管理部门直接划拨。这与我国基本相同。在我国事业单位、行政单位等由财政负担薪酬的人员工资由财政扣划。二是通过提交支付申请划拨，即支出部门需要提交申请并经过财政审批后，财政才能直接划拨给支出人。这里的支出人往往是提供商品或服务的当事人，如白宫工作人员C购买了2万美元的办公设备，其购买厂商为A销售公司，那么白宫报账人员的支付申请中必然涉及A销售工资，财政部门直接将款项划拨给A公司，而不是工作人员C。第三条是备用金，即每个部门都有一定的备用金，用于零星开支，如白宫工作人员C出差消费了50美元差旅费，其整理票据后交于相关负责人签字，然后从出纳备用金中支出。出纳在集中一定量的票据之后向财政申请报账，相关款项从财政局转账进入出纳，再次成为备用金的一部分。

图1　美国国库集中支付体系图

（2）包含两个账户体系。一是单一现金账户，即国库现金账户。二是多分类账户，即各个预算部门的账户。国库现金账户包含了区域财政运行的所有资金。其支出主要包含三个方面：工资支出、购买支出和其他支出。购买支出即商品与服务购买支出。其他支出即备用金支出。多分类账户是包含各个预算部门能够消耗的支出，如白宫作为一个运行部门，其当年或者当月能够消耗的支出。

（3）简单的管理体系。美国的国库集中支付主要包含三个部门：预算审计部、会计部和管理部。预算和审计部负责对各个预算部门的预算、支出、决算进行管理和监督。会计部负责各个单位对支出票据的合法性和合规性进行审核，只有通过审核的才能进行支付。管理部门负责客户管理以及相关政府采购和财政内部审计。各个预算单位各有会计部门，对本单位的、预算、支出、决算进行管理。

（4）相互制衡的使用权和监督权。政府负责预算的制定与执行，但对预算政策的制定、预算收入的管理进行划分：国会负责预算的审批和监督，但其内部相互牵制，形成平衡的约束机制，以减少浪费和腐败，为了提高政府支出的效果，每年美国政府以及各州都会对国库支出和支出效果情况进行评估。

（5）上下左右一体化的信息系统。美国虽然划分为多个州进行自治，但其财务系统只有一个。各个州、各个预算部门的财政收入、拨款、支出等都只能通过这一系统进行。通过该系统可以查找任何单独核算部门的财务支出情况。美国为联邦政府，各州自立，联邦政府设立国库总局，各州均设有国库机构，但彼此独立，相互之间没有直接的权责关系，但使用同样的支付信息系统。

（二）法国法国的国库集中支付体系成立于19世纪六十年代。经过几十年的改革，其制度已经非常完善，并且充分利用政治优势。法国国库集中支付体系与美国存在显著差别，如图2，具体特征如下：

图2　法国的国库集中支付体系

（1）国库集中支付体系功能多样化。法国国库集中支付体系中的支付功能只从国库单一账户中支出，这与美国具有显著不同，其功能也非常单一，只进行购买支出，资金直接付款给提供商品或服务的个人或者单位。国库集中支付体系也设置了分类账户，负责各个预算部门的支付申请，但支付依然通过国库单一账户进行。也就说，各个部门通过一个系统在各自的系统录入支付申请，经过审核，资金依然通过国库单一账户中进行开支。除了国库单一账户、分类账户外，法国国库集中支付体系还增设了国库特别账户，其主要功能有四个方面：执行预算和管理、使用政府债券资金、发放投资性贷款和提供政府性贷款保证。可以看出，法国增设该账户激活了国库资金，实现了资金的增值效益，也为政府的资金问题提供了保障，可以进行贷款担保。

（2）法国的监督机制相对美国更加多重化，内外兼备。美国国库集中支付体系基本依靠内部权益制衡，而法国强调内部监督和外部监督，即在公共会计出纳署、国库司以及公告会计司都包含内部监督，而外部有来自其他部门的监督，如审计监督和专门的财政监察官。财政部设置的财政监察官类似于我国的巡视组，其有权向各个区域的分库进行财政审查。

（3）垂直化、一体化的国库支付体系。法国为中央集权国家，因此其国库支付体系为垂直体系，下级国库隶属于上级国库，对上级国库负责。这与美国存在很大差别，但与我国类似。我国根据行政区域级别划分为中央、省、市、县、镇五个级别。省国库对中央负责，市国库对省负责，以此，下级国库是上一级国库的一部分，但管理权限上相对独立，但上级对下级有监督权。

（4）分工明确，职责清楚。法国国库支付体系功能的完成主要依靠单个部门：国库司、公告会计出纳署和公共会计司。国库司负责法律法规以及相关政策、制度的制定和完善，负责设置中央预算总出纳和地方预算总出纳以及国库资金的保管，负责货币政策的制定和推进，负责国债的管理和发行。类似于中国人民银行的功能，同时也包含财政部和国务院的功能。在支出方面，其只负责总支出，而不负责具体区域具体部门的详细开支，如同我国各地方预算部门需要将当年预算上报中央国务院和财政部。公共会计出纳署负责公共支付业务的办理，主要是为各个预算单位服务，并对国库资金进行管理。公共会计司即各个预算单位提交支付申请后需要公共会计出纳署进行审核监督，该部门需要对支付的准确性负责。可以看出，法国国库支付体系相对简单，但分工明确，不存在交叉性。

二、我国国库集中支付制度存在的问题

（一）账户体系较为复杂我国的国库集中支付账户主要包含四个：国库单一账户，即用于财政具体收支的账户，反映财政资金的具体使用情况；各预算单位分类账户，即每个预算单位的开支需要通过各个单位的分类账户支出，一般为零余额账户，所有支出实际上是从国库单一账户中开支；往来账户，即一个预算单位和另一个预算单位的往来款项，一般为借贷关系支出；专项资金账户，即用于特定用途的资金账户。一般而言，每个预算单位都有自己的预算内账户、预算外账户、往来账户和专项资金账户。每个预算单位又有来自县级以上各级政府的专项拨款，因此其账户数量非常繁多。

（二）资金申请流程长，手续复杂以专项资金为例。先有相关单位对相关业务部门下达指标，然后拨款至国库单一账户；业务部门需要与国库部门进行沟通，资金是否到位；如果资金已经到位，业务部门需要填写资金指标下达单至财政负责人签字，并交于国库下达专项资金指标；下达指标后，资金使用单位需要根据指标填写资金使用申请单，然后经过业务部门以及业务部门负责人签字（一般需要经过三个以上的人员签字或盖章）；业务部门审核之后，国库支付部门需要进行支付签字。从资金下达到报账结束，整个过程需要耗费大量的时间，因此每个预算单位都有专门的报账人员，一些大单位需要好几个报账员。

（三）账户管理漏洞大以预算内为例，财政指标申请与支付系统和会计做账系统分离，如果会计利用票据进行重复报账，但做单一账，财政、审计无法审核出问题。这是笔者从事国库支付工作发现的重大漏洞，但不是唯一漏洞。账户管理存在漏洞，就会给很多思想不坚定的会计从业者进行违法违规活动的机会。因此应该学习国外权利制衡、相互制约的账户管理机制，加强对账户的管理。

图3　我国国库集中支付体系

（四）监督机制效率较低以一个县域水利局为例，其资金使用支出不仅要受财政局的直接监管和监督，每年的账目也需要经过审计局、检察院两个单位的仔细盘查，很多专项资金还需经过上级拨款单位相关监督部门的核算。因此，很多预算单位的会计人员经常抱怨，其账本总是在备查中，每年上半年检查人员川流不息，少则三四次，多则十来次。这种监督方式不仅繁琐，而且效率较低，监督质量不高。

（五）各区域国库系统层次化，协调性较低在电子化系统中，国库支付是分离的，各个财政系统并没有一体化，而是各自为一体，每个国库支库为单位的个体。这导致各级政府之间难以实现收支信息共享，难以实现高效的对接。早在2014年年底，国务院、财务部就提出要逐步建立国库支付体系的一体化管理模式，但至今没有任何具体行为措施。

三、国外国库集中支付制度经验借鉴

比较美国和法国的国库集中支付体系，有以下几个方面值得我国借鉴：

（一）简化账户体系，完善账户管理简化账户体系主要是简化专项资金账户。每一个专项资金在一个分库设置一个专项账户，这不仅复杂了账户体系，也增加了账户管理难度。过多的账户导致监督更加困难，监督效果不佳。在美国只有两个主要账户，所有资金都在这两个账户管理，即单一账户和各预算单位的分类账户。法国主要包含三个账户，即单一账户、多分类账户和国库特别账户。对此建立学习法国的账户处理形式，一方面设立单一账户进行开支，各分类账户应用于各个预算单位的开支，而国库特别账户用国库资金的升值以及报账财政资金的安全。

（二）监督简化和强化的平衡美国的国库支付监督主要依靠国库管理几个部门的相互制衡与监督。从申请支付到完成，不是一个部门决定，而是通过多个部门决定。法国的监督机制在吸取美国经验的基础上，增设了外部监督，即审计部门和财政部设置的财政监察官。但从两个国家的监督特征看，无论是相互牵制的监督机制还是内外兼容的监督机制，都强调监督机制的简单化，在简单化的基础上提高监督效果。实际上，过度繁琐的监督机制往往会导致监督责任不清，从而监督失效。

（三）以互联网为依托的一体化国库支付系统法国和美国的国库系统是自上而下的一个系统。该支付系统可以设置各种权限，从而控制支出的入口、支出的审核，明确各个部门各个人员的责任，而具有监督智能的部门可以根据权限范围查看和监督相应预算部门的支出情况。统一的、相互关联的电子化支付系统也有利于各个区域对国库管理的信息互动和交流，有利于提升国库集中支付管理的水平，值得我国借鉴。

（四）分散权利，决策者和支出办理者分离美国关于国库集中支付政策与制度的制定和完善权利归属一个部门，预算的管理和控制属于一个部门，具体支出的确定和支付属于另外一个部门。部门设置相对简单，但自成一体，权利分离，将一个完成的链条分成三段，而每个部门只负责其中一段。法国对国库集中支付管理的权责划分的更为明确，国库司主要负责制度以及资金的保管，而会计司负责具体支出业务。我国集中支付的缺陷在于部门过于分散，而权利分配不清，国库部门、预算部门和业务部门都有下达指标的权利，一旦出现问题容易导致权责不清。

（五）简化支付流程，明确岗位责任每一笔支付申请需要经过预算单位三四个人的审核之后，进入财政部门审核，依然要经过三四个人审核。这大幅度降低了支付效率，并且分散了权责，对此应该简化，实现责任到人，责任到岗。出现问题时，如果是支付问题，则追责国库支付部门某个人，如果是审核问题就追责业务部门具体个人。

*本文系河南省软科学研究项目“高等学校实行国库集中支付制度研究——以郑州市属高校为例”（项目编号：152400410278）阶段性研究成果。

［1］唐龙生、陈伟松：《美国财政国库集中支付基本做法与借鉴》，《预算管理与会计》2009年第8期。

［2］郑丽、赵国良、田建军：《美国财政国库集中支付制度的启示》，《金融时报》2013年1月28日。

（编辑陈 玲）