理论与实践 规矩与创新——《福建省城市景观风貌专项规划导则》及获奖案例解读

郑　颖

(福建省城乡规划设计研究院　福建福州　350008)



理论与实践规矩与创新

——《福建省城市景观风貌专项规划导则》及获奖案例解读

郑颖

(福建省城乡规划设计研究院福建福州350008)

2013年，福建省住房和城乡建设厅将编制城市景观风貌专项规划作为保护山水格局、延续城市文脉、塑造城市特色的关键环节在全省抓落实，并发布《福建省城市景观风貌专项规划导则》指导全省专规编制。文章以两个获奖项目为案例，总结了本轮城市景观风貌专项规划中的六大要点，重点探讨了《导则》理论如何进行项目落实，《导则》框架与项目个性的关系等问题，最后总结其实施阶段的三大成效。

城市景观风貌专项规划；规划导则；获奖案例解析

0　引言

2013年，按照建设清新福建的总部署，福建省住房和城乡建设厅将编制城市景观风貌专项规划作为延续城市文脉、保护城市山水格局、塑造城市特色的关键环节在全省抓落实。为规范全省城市景观风貌专项规划编制内容和深度、提高规划编制质量，福建省住房和城乡建设厅于2013年研究编制并发布实施《福建省城市景观风貌专项规划导则》(以下简称《导则》),以指导全省六十多个县市的专规编制[1]。福建省城乡规划设计研究院作为《导则》的主要编制单位，特地选取了省内较具代表性的两个城市——南平和晋江，开展案例实证研究,作为与《导则》配套的实例示范推广。

1　《福建省城市景观风貌专项规划导则》导读

《导则》的编制研究启动于2013年初，当时国内城市景观风貌专项规划的编制处在“百花齐放”、没有统一规范标准的局面下。省住建厅组织以省院为主，召集省内各地市规划管理部门及多家规划院共同探讨，结合省情及地方需求，并针对现有景观风貌专项规划往往止于意向描述、尚在务虚层面的不实用难落地的问题，于2013年10月发布了《福建省城市景观风貌专项规划导则(试行)》，对全省的专项规划编制进行引导。

《导则》针对城市景观风貌专项规划的目标诉求，确立了“统领·管控·示范”的规划内容与成果框架——包括“1+N”体系规划统领、特控区图则管理控制、“三边三节点”实施示范三大部分[2]。第一部分：统领，应在项目初期进行重点预判，根据城市景观风貌建设主要矛盾和特点，确定需要重点考虑的“N”个方面；第二部分：管控，要求以特控区图则的成果形式与城市控制性详细规划衔接，以便将景观风貌规划意图纳入城市建设用地管理体系；第三部分：示范，要求结合政府行动，建立近期建设性行动项目库，推进“三边三节点”示范项目落地。通过这三个部分，统筹规划、管理、建设三大环节，将景观风貌规划由务虚层面向务实层面推进，详见图1。

图1　《导则》规划框架示意(根据白敏《统领·管控·示范-<福建省城市景观风貌专项规划导则(试行)>解读》插图改绘)

该导则是省级层面较早出台的城市景观风貌专项规划编制导则之一，在此之前其他省份也发布过类似的导则，而我省《导则》最突出的特点是：将专项规划与建设管控接轨，明确要求借鉴控规编制手法，以特控区图则的成果形式将总体和系统层面的景观风貌规划意图落实到具体区块中，进而能将景观风貌控制要求纳入建设项目土地出让条件中。

2　城市景观风貌专项规划获奖案例解读

2.1南平、晋江城市景观风貌专项规划概述

《南平市中心城区景观风貌专项规划》和《晋江市中心城区景观风貌专项规划》作为《导则》的案例实证研究,在遵循上述技术路线的同时，又由问题导向出发各有侧重。

南平属于福建省典型的山区城市，历史悠久，风貌资源丰富多样，但城市建设囿于用地限制，忽略了对风貌资源的挖掘。因此，《南平市中心城区景观风貌专项规划》提出山水寻根、文化访古、营城利民的三大策略进行风貌规划，塑造城市特色；通过与单元控规的同步衔接，制定管控图则，增强风貌管控的可实施性；重点策划和设计了“三边三节点”项目库，统领三江六岸的核心景观资源[3]。

晋江属于福建省沿海经济较发达城市，其风貌建设的主要矛盾是经济发展与景观资源保护的矛盾，因此侧重“规划控制”方面的要求。《晋江市中心城区景观风貌专项规划》针对晋江城市快速拓张下孱弱的城市意象，从维护自然山水格局、传承闽南文化、优化人工秩序三大方面重塑城市意象作为规划统领；通过划定“7类68处”图则管控，将规划意图落实到具体区块中，加强景观风貌规划的操作性；通过征求部门意见、调查问卷等方式策划了“6类35个”示范项目，作为近期发展的项目库[4]。

2.2城市景观风貌专项规划重点问题解析——以获奖项目为例

南平、晋江两个项目的实践，对《导则》形成了很好的验证，同时在项目编制过程中，也有不少突破《导则》和个性化创作的内容。贯通理论与实践之联系，比较规矩与创新之关系，本文总结了城市景观风貌专项规划编制中六个比较重要的问题在此与各位读者进行探讨，均以2015年获奖的南平和晋江城市景观风貌专项规划为代表案例。

2.2.1编制内容的侧重点

本轮城市景观风貌专项规划要重点抓4个内容：一是找特色。风貌规划之所以受到重视，最重要的一个背景是针对“千城一面”，因此通过对地方资源的全面梳理、评价与元素提炼，最终找到城市的特色定位，是风貌规划的根本任务之一；二是景观风貌要素引导。围绕地方特色的实现，根据所在城市的特点选择相应要素来强化。其中，针对我省的自然环境特征，本轮的景观风貌规划特别强调大山大水格局的保护，作为要素指引的必选动作；三是划定景观风貌特别控制区，明确范围和控制要求，希望能通过对城市景观敏感度最高的区域管控，达到以点带面，连点成片的效果；四是衔接宜居行动计划，对“三边三节点”建设项目做出安排。这4个内容是本轮风貌规划所希望能基本达到的目标。

2.2.2系统要素引导的深度

《导则》中列举了山水风貌格局、古城风貌特色格局保护、开敞空间、城市色彩等十数个要素指引内容，从目前提交的规划来看，大部分规划在系统要素引导上均是求全求广。这是不是《导则》所提倡的呢？实际上，由于景观风貌外延甚广、要素诸多，专项规划实际上是一个巨系统规划，包含诸多子系统规划，它的要素无论怎样枚举都不免挂一漏万[1]。《导则》编写的初衷，是希望不同的城市能够有不同的侧重点，专项规划应选择其中与城市特点紧密结合、对城市特色具有决定性意义的若干子系统进行重点谋划，不求多求全，只求针对性强、能见实效。也许对于A城山水格局是它的关键要素，比如武夷山、连城，他们就在景区旁边，城市跟山水的格局关系控制至关重要；而对于B城聚焦建筑风貌最顺理成章，比如永春，它在城市建筑立面整治方面已经有了比较成功的经验；而对于一些生态比较好的城市，可能着力绿化种植是它实现风貌特色的捷径。景观风貌专项规划重点内容见图2。

图2　景观风貌专项规划重点内容示意图

以2个获奖项目为例。南平是理学之邦，文化深厚，同时又是山水城市，城市用地非常紧张，城市建设已经对山水环境造成了一定的破坏，南平的规划重点在于山水格局的保护，划定山水保护范围线，对“三江六岸”天际线进行引导；优化开放空间的布局，提出开放空间的增量方法和配套政策；进行文化景观规划，彰显古城文化；而在晋江，目前城市建设已经取得了一定的成绩，城市里面有世纪大道、晋阳湖这样的现代化区域，但是同时也有比较多的城中村没有来得及消化，所以专项规划的系统要素指引里就增加了“裸房问题整治指引”分项，非常有针对性；在文化景观设计上，与南平对历史的关注不同，晋江的规划对闽南传统民居群的保留和工业建筑群的提升两大载体进行重点谋划，突出风貌定位里闽南和品牌之都两大特色。从这两个案例可以看到，《导则》提出的系统要素引导一定是在预判的基础上，针对地方特点，强调重点问题的解答，不求面面俱到，“面面俱到”式的规划反而会把城市带到“千城一面”的洪流中。

再比如，即使同样是眺望系统的构建，特点不同，思路也不一样。仍以两个项目为例，南平市位于闽北“三江汇流”的河谷地带，整个城市“两山夹一水”的格局，腹地不深，山水格局眺望系统强调望山见水，留出视觉廊道，同时又要留给城市发展的机会，控重点、保底线，这是它的关键。

而在晋江，比较开阔的沿海平原，城市格局舒展，它的重点问题是市民对于城市，面积广袤的一块大区域，没有很强的认知，所以在眺望系统中则是通过选取全景的俯瞰点，和建立重要地段的标志性场景画面，来增强城市的识别性。就像去上海，一定要去外滩看东方明珠，看陆家嘴一样，眺望体系的规划要让市民看到城市最好的一面。

南平、晋江两市景观风貌专项规划区别见图3。

图3　南平与晋江城市景观风貌专项规划区别化系统要素引导示意

2.2.3规划管控的落实

在两个获奖项目中采用了两种不同的方法。在南平的风貌规划编制过程中，南平市规划院正在同步编制单元控规，因此风貌规划建立了与单元控规交互式的反馈机制，在总体层面系统要素的控制引导进行落实时，与单元控规的责任规划师进行确认，并根据反馈结果，结合景观风貌的实际需求决定哪些可以调整，哪些必须坚持。

以用地调整为例，出现了3种情况。①单元控规调整。风貌规划提出某块位于山体保护线以上，并且处在交通出入口位置的居住用地，应进行调整，得到了单元控规的支持，单元控规进行调整；②风貌规划调整。而另一块同样侵害山体的用地，由于位置不是特别敏感，并且已经开始施工了，风貌规划就取消调整；③风貌规划坚持调整意见，作为远期规划指导。对于关键位置的地块，比如三江交汇处东塔山脚的一块工业用地，即使控规提出变更难以操作，风貌规划也会出于长远的考虑，坚持调整。详见表1。

表1　南平市景观风貌专项规划与单元控规协调情况一览表

这种衔接对规划成果的直接影响是，在《导则》规定的特控区图则外，南平的专项规划增加了与单元控规范围一致的片区风貌控制图则(图4)，它的主要作用是与单元控规衔接，落实了总体规划层面的要素控制，深化了片区的景观风貌引导，并对相关特控区和三边三节点项目提出进一步规划控制要求。

图4　南平市景观风貌专项规划片区图则与单元控规衔接

在晋江的项目实践中，当地尚未编制全覆盖的单元控规，这种情况在专项规划的项目实践中更为普遍。规划采取了主动接轨控规的做法，充分衔接了城市色彩、绿道等专项规划，落实了风貌规划总体和系统层面的规划意图，将定性、定量化的指标落实到具体区块中，使景观风貌专项规划的图则成果更容易为控规所吸纳。

2.2.4图则成果的深度

关于图则成果的深度，《导则》一出台，就引起了广泛的讨论。最早对特控区图则的要求，只是停留在划定范围，先行控制，避免不慎开发；而后的实践过程中，业界逐渐认识到衔接管控的必然性和重要性，因而图则的内容也逐渐增加，有的地方还在景观风貌专项规划的基础上，增加了景观风貌规划的控制性规划。

就专项规划而言，很多涉及地块控制的内容并不是总规层面的一个规划就能够解决的。在两个获奖案例中，项目组在通则基础上创新性地将景观风貌特别控制区分为保护型和塑造型两大类进行分图则的编制，如图5、图6所示。保护型的控制区包括：山边、水边、自然生态保护区和历史文化遗存区。对于保护型的控制区，在分图则中做出进一步规定，以保护在城市建设中容易被牺牲的自然资源和文化遗产；以山边图则为例，主要落实了山体保护范围线、周边建控区高度、观景点和视觉廊道位置、宽度。

而对于塑造型的控制区，包括城市中心节点、市民活动节点、交通枢纽节点和路边这4类，它们往往在城市建设中较被关注，规划则重点对下一层次城市设计或景观规划提出要求，以此来达到景观风貌规划既能控制住资源保护的底线，同时不束缚城市设计的艺术性和想象力的目的。

图5　保护型特控区“山边”控制图则示例

图6　塑造型特控区“城市中心节点”控制图则示例

2.2.5与其他规划的关系

风貌规划要不要突破其他规划？这是项目实践中很多人感到困惑的问题。从项目经验上看这种突破是有必要的。事实上，在风貌规划的项目实践中，风貌控制要求往往会与局部地块的控规有差异，其根本原因是以往规划对于山水城关系考虑的缺失，很多问题都出现在高层建筑的控制上。因此在实践中，一般来说，没有批出的地块，专项规划会提出调整意见，并建议更改土地出让条件；而另一方面，有些城市总规里对于自然景观和历史遗迹保护不足但尚未实施的，专项规划也会提出调整建议，比如趁着省内这轮多规合一启动的机会，反馈给多规，由多规进行综合考虑。

2.2.6重视人的调查

不论是从城市风貌和城市设计的理论基础：人对城市景观的认知出发，还是从新型城镇化以人为本的精神出发，判断城市风貌的好坏理应引入市民感知到为标准，这也是风貌规划的特别之处。因此在规划编制过程中，应当充分邀请规划局、建设局、园林局、本地规划院及城投公司等当地的规划企事业单位、建设方、管理方参与其中，还应邀请市民通过问卷调查畅谈建议，共同参与景观风貌规划中。

在晋江的群众问卷调查中，项目组发现市民心中的晋江现状的城市意象，与总规相比无论是规模还是形态都有较大差别，所以专项规划围绕较容易生成深刻城市意象的自然空间、城市中心等进行重构，形成新的景观风貌规划格局，并通过城市眺望体系、门户景观体系和观览游憩体系的建立，强化实体景观与人的感知之间的互动，塑造一个市民所能感受到良好的城市风貌(图7)。

图7　晋江市景观风貌专项规划中重视人对城市景观认知

3　城市景观风貌专项规划的实施阶段

目前，在《导则》的指导下，全省已经有四十多个市县开展了景观风貌规划的编制工作，截至2015年12月，有13个市、县已经完成了规划评审，风貌规划编制工作推行得不错。但是，关于总体层面的景观风貌规划，到底有没有用，它所想达到的衔接管控和建设的目的是不是能达到，在业界一直存在着质疑。在项目实践中，也遇到业内专家提出：只有落实到“控规一张图”才能有效管控。然而，从全省的规制编制情况上来看，对于大部分的市县来说，要达到“控规一张图”的阶段还有很长的一段路要走。那么即便不能一步到位，《导则》指导下的景观风貌专项规划能够在当前这个时间点上起到一些什么作用？实践总结下来有3点：

第一，有效保护福建各市县大山水格局和传承文化。从各地反映的情况来看，地方借由景观风貌专项规划的推广，全面梳理了本地的城市特色，确定了城市发展的特色定位，在保护大山大水格局和留住城市文化记忆方面成绩显著。

第二，有效地推进了相关规划的优化调整。已经完成编制的城市景观风貌规划都及时地反馈到其他规划中，如南平市根据景观风貌规划要求正在调整有关控规，晋江市将景观风貌规划纳入“多规合一”一张图中进行统筹。

第三，有效指导推进了一批示范项目的建设。景观风貌专项规划中确定的一批“三边三节点”项目得到有效推进，2014年和2015年每年各30个省级重点“三边三节点”项目的省级补助资金通过以奖代补的形式发放到位，建设已经初现成效，在全省涌现了厦门环杏林湾岸线景观工程、南平滨江路沿江景观带改造工程等一批示范项目。

4　结语

作为国内较早出台的省级层面的城市景观风貌专项规划编制导则，《导则》较早较大范围地探索推广地方景观风貌专项规划的编制，将及时有效地在福建省范围内延续城市文脉、保护城市大山水格局、塑造城市特色，成为建设美丽福建的重要基础，同时在2015中央城市工作会议提出全面启动城市设计、抓紧制定实施城市设计管理办法和技术导则的背景下，对开展总规阶段城市设计也具有较强的示范意义。在最近的项目实践中，我们欣喜地发现地方规划管理人员的观念也在发生转变，从最早的单纯追求容积率，逐步向提升城市品质靠拢，一些地方在地块出让时，专门致电询问是否要适当调低控规指标，以保护山水与文化。这是一种令人欣喜的转变，也让规划同仁们更加认识到风貌规划衔接管控和建设的实际意义：一个城市建设的好坏，必然是规划、管理、建设各方共同努力的成果。

[1]福建省住房和城乡建设厅.关于印发《福建省城市景观风貌专项规划导则(试行)》的通知(闽建规[2013]9号)[EB/OL]. http://www. fjjs. gov.cn/xxgk/zfxxgkzl/zfxxgkml/flfg_zfxxgkml/cxgh/201311/t20131104_91606.htm, 2013-10-25.

[2]白敏.统领·管控·示范——《福建省城市景观风貌专项规划导则(试行)》解读[J].规划师，2015(09)：45-50.

[3]福建省城乡规划设计研究院.南平市中心城市(延平区)景观风貌专项规划[Z].2014.

[4]福建省城乡规划设计研究院.晋江市中心城区景观风貌规划[Z].2015.

Theory vs Practice Rules vs Innovations——The special plan of urban landscape "Guideline" & Awards Planning Analysis

ZHENG Ying

(Fujian Urban& Rural Planning Design Institute,Fuzhou 350008)

In 2013, Housing and Urban-Rural Development of Fujian make "The special plan of urban landscape" as a method to protect the nature landscape, inherit the urban context, shape the city character, and release "The special plan of urban landscape Guideline for Fujian Province". On the base of comparing the "Guidelines" and the subsequent planning project, this paper sum up six points of current "The special plan of urban landscape" with two awards planning for case, especially focus on how to imply the “Guidelines” in the specific planning, what relationship of “Guidelines” universality and the unique planning.

The special plan of urban landscape； Planning guideline；Awards case study

郑颖(1983.12-)，女，工程师。

E-mail:47982180@qq.com

2016-05-24

TU986

A

1004-6135(2016)08-0042-05